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人民法院信访法治化对公安信访工作的经验借鉴

作者：刘瑶日期：2013-12-18 10:07 来源：《才智》

吉林警察学院长春 130117

摘要：人民法院与公安机关的信访法治化进程存在着共同的制度背景，面临着相似的制度困境；具备同等急切的法治化需求。同样作为公民的诉求渠道，人民法院信访工作的法治化进程；在信访终结制度、信访诚信约期接谈制度、信访预警机制、信访通报制度的创新经验必然会对公安信访工作带来裨益。
关键词：人民法院信访；公安信访；法治化；经验
公安信访法治化工作的重点之一就是借鉴与吸纳，将我国公安信访工作与人民法院的信访法治化经验进行比较与分析具有非常重要的意义。
一、人民法院信访与公安信访法治化的制度背景相同
公安信访工作与人民法院的涉诉信访曾在新中国成立后的很长时间内工作性质十分相似。在老百姓眼中，政党、政府、司法机关对于他们来说并没有太大的差别，都是共产党领导下的为人民做主的“衙门”。1953 年4 月最高人民法院召开的第二届全国司法工作会议，各级人民法院相继成立了人民接待室，主要处理催办案件和非诉讼来信来访工作，和公安机关内设的信访部门一样，法院涉诉信访工作的程序和方法也带有鲜明的行政色彩。1986 年，人民法院才第一次将涉诉信访认定为“审判工作的一部分，法院的信访人员是审判人员”。直至1996 年，最高人民法院正式将信访处划归立案庭，该举措无疑将其与公安机关的信访工作划清了界限。2000 年法院机构改革中立案庭、审判监督庭的设置也 “只是把信访部门纳入到申诉和再审的轨道上来”。
二、人民法院信访与公安信访法治化的制度困境相似
从受案范围上看，两个部门对其受理的信访案件的范围十分不明晰。虽然，《公安信访工作规定》（公安部令[2005] 第79 号）第十四条和第二十二条对于公安机关受理范围作出了概括性规定。可是仅仅参阅以上法规根本无法清晰指明，到底信访案件是否属于“本级公安机关管辖的信访事项”。与公安信访工作的现状类似，法院受理的涉诉信访事项范围目前也停留在各级法院内部组织工作范围的地位，也没有上升到法治化的高度上来。法院信访部门（信访室）仍停留在接收信件、接待来访等初步形式上。受案范围界定的不清晰状态着实让公安机关的信访工作人员十分为难，哪些该管哪些不该管，在公安系统内至今没有一个统一的答案。从制度的成因分析和历史沿革角度考量，公安信访和人民法院涉诉信访的受案范围不明晰是有着深刻的历史原因。中国的信访工作机构都是设置在各行政机关（或司法机关）机构内部的，各个信访工作人员各司其职。可随着社会状况多变，信访案件的性质越来越复杂，信访工作人员不仅要面对信访人对其信访案件应属哪个机构管辖不明的情况；还会经常处理信访案件涉及多机关、多部门的情况。现实地说，无论法律法规将受案范围列举如何详尽，对具体信访工作人员也只能作为一种指导，各机关信访案件受理范围的模糊地带仍会不可避免地存在。从制度的同情式理解的角度，在《信访条例》指导下不限定信访的受案范围，不仅能方便信访人提出自己民愿诉求，更能够防止由于受案范围不明晰导致的相互推诿问题。
三、人民法院信访与公安信访法治化需求同等急切
随着我国经济高速发展，国内各种社会矛盾激增，我国法院涉诉信访工作面临着十分严峻的态势。2003 年左右，中国的涉诉信访量已达到顶峰。据统计，2003 年地方各级人民法院处理涉诉信访案件为397 万件，2004 年更是高达422 万件。各地法院和公安机关对此态势高度重视，纷纷组织调研，大力改革并制度创新，以期寻找解决涉诉信访的有效方法，从而遏制日趋增长的社会压力。2005 年，最高人民法院和公安部分别设置地方试点，有效疏通申诉上访渠道等方式，引导群众理性表达诉求。
四、人民法院信访法治化对公安信访的经验借鉴
（一）建立信访案件终结制度
针对长久困扰法院的缠访、无理访的涉诉信访问题，各级法院一直在寻求彻底有效的解决办法。2005 年，中央政法委在总结各地方的实践经验后，出台了《涉法涉诉信访案件终结办法》。从总体来看，各省市的做法可以归纳为以下两种类型。一种是四川省为主要试点地区的政法委主导型案件终结办法。另一种是以北京为主要试点地区的法院自主型的案件终结办法。该方法是目前国内多数省份实施的做法，具体做法是，拟终结的案件经省高院审判委员会审查终结后，当事人如再来信来访法院不再交办，无须经省政法委备案。从实践效果看此方式仍会导致信访案件终而不结，其发展态势并不乐观。
（二）健全诚信约期接谈制度
2011 年4 月，最高院颁布的《关于涉诉信访案件约期接谈的规定》，第一次将“约期接谈”这一法院信访制度的努力规范化。该制度设定的主要目的是使当事人对结案时间有明确的预期，以减少重复访、越级访数量，提高接谈效率，节约司法成本，合理配置司法资源。从操作层面讲促进人民法院高效办案。
（三）建立涉诉信访预警机制
《最高人民法院关于开展案件信访评估预防工作的若干意见》中要求，“在立案、审判、执行等各个环节对案件进行信访风险评估。上一环节、前一程序对案件存在的信访风险，应认真评估，及时采取化解措施，并向下一环节、后一程序作出提示。” 创制该制度的主要目的就是建立健全涉诉信访预警机制，对案件中可能产生的信访苗头，做到尽早发现、抓紧研判、提早预防，力争使问题化解在萌芽阶段。
（四）健全涉诉信访通报制度
2009 年最高院颁布《关于加强涉诉信访案件有关事项通报的规定》明确规定了，最高人民法院每季度应向全国通报一次全国各级法院涉诉信访的现状，以便及时分析形势并预测趋势。以期达到沟通信息、督促警示的目的，从而进一步强化涉诉信访办案人员的信访责任意识，达到源头治理的目的。
参考文献:
[1] 孙泊生，纪敏主编.《告诉申诉审判实务》，人民法院出版社，2009 年9 月版.
[2] 左卫民，何永军.《政法传统与司法理性——以最高法院信访制度为中心》，载《四川大学学报》（哲社版），2005 年第1 期.