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符合转型综改的体制机制—— —关于加强政府自身建设的调研报告

作者：油晓峰日期：2016-01-26 16:14 来源：未知

转变政府职能，既是行政管理体制改革的核心内容，又是全面推进科学发展的必然要求。如何实践好、落实好党的十八大精神，进一步完善科学发展的体制机制，促进经济社会转型跨越发展，是摆在我们面前的重要课题。 2013 年以来，通过深入岚县部分乡村、社区、企业、学校，走访座谈，广泛听取意见建议，更加深刻地认识到，深入贯彻落实党的十八大精神，推进转型综改建设，必须加快政府职能转变，以政府职能的转变促进科学发展目标的实现。
一、科学发展观对转变政府职能提出了新要求
加快政府职能转变、推进政府自身建设和管理创新，是贯彻落实党的十八大精神的必然要求。我们必须认真贯彻落实科学发展观，深刻认识加快转变政府职能的重大意义，增强工作的责任感和紧迫感。
1.科学发展观对政府管理体制提出了新要求。科学发展观是对马克思主义关于发展理论的继承和创新，是对 “发展是硬道理” 重要论断的丰富和完善，指明了新形势下发展的方向。按照马克思主义关于政体的理论，要求政府管理体制必须有利于推动发展，有利于推动又好又快发展，实质就是通过改革创新，建立科学的管理体制，就是要通过建设服务型政府、责任型政府、法治型政府、廉洁型政府，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，尽快构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的运行机制。
2.科学发展观对转变政府职能提出了新要求。科学发展观的基本要求是全面协调可持续发展，这就要求在政府的职能定位和职能履行上，必须适应社会主义市场经济体制的新形势，强化经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，在具体的职能发挥上，注意严格落实国家宏观调控政策，切实为市场主体服务。尤其是欠发达地区，要把服务放在重要位置，不断创造良好的发展环境，营造和维护正常的市场经济秩序，加大对社会保障、劳动就业、公共教育、医疗卫生、群众文化、人口和计划生育等基本公共服务的投入力度，切实加强社会管理，提高公共服务的能力和水平，为社会和广大群众提供更多更好的公共产品，促进经济社会和人的全面协调可持续发展。
3.科学发展观对政府运行机制提出了新要求。政府运行机制决定着工作效能，一定程度上代表着发展环境的优劣、生产力水平的高低、竞争力的强弱。岚县与发达地区最大的一个差距，就是政府运行机制的创新不够，无论是统筹协调，还是快节奏、高效率的服务，都存在着不到位的问题。按照科学发展观的要求，推进政府运行机制创新，是实现又好又快发展必须解决的一个重要问题。也就是通过建立健全有利于科学发展的运行机制，加快 “三个转变” ，即：从单一型向复合型转变，从传统型向务实高效型转变，从阶段型向稳定创新型转变。只有这样，才能凝聚各方面力量，调动各方面积极性，形成服务发展、推动发展的合力。
4.科学发展观对政府行政行为提出了新要求。科学发展观的核心是以人为本，与党的根本宗旨是一致的。这就要求政府的一切行政管理行为都要坚持依法行政，一切施政行为都要对党负责、对人民负责、对历史负责以及子孙后代负责，更好地落实以人为本的执政理念，紧紧围绕人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，全面履行政府职能，规范政府行政行为，提高政府行政效能，在政府运行的每一个环节上，充分体现服务发展的特色，充分体现服务人民的宗旨意识，进而实现整体上的行政行为与科学发展的要求相一致。
二、政府职能转变过程中存在的差距和问题
近年来，岚县政府系统各级各部门紧紧围绕经济社会发展大局，开拓创新，求真务实，真抓实干，各项工作都有了新发展，特别在转变政府职能方面有探索、有创新、有进步，但按照科学发展观的要求来衡量，实际工作中不符合、不适应科学发展的现象仍然存在，主要表现在三个方面：一是管理理念有待进一步转变。一些政府工作人员特别是个别部门的主要负责同志，对科学发展观的认识还不够，想问题、定政策、作计划时仍习惯于指令式指导、凭经验办事，管理理念和管理方式还没有真正转变到依法办事、按政策办事、按市场规律办事的轨道上来；对当前经济社会生活中出现的一些新情况、新问题，研究的不够深、不够透、不够细，解决的方式方法简单、单一，传统的还比较多，法制观念、市场观念、统筹观念还不够强。二是管理方式有待进一步改善。在履行经济调节、市场监管职能上，有时自觉或不自觉地仍然沿用计划经济的思维模式，习惯用微观管理方式去管理宏观经济，用直接管理方式去管理间接的事务，用单一的行政手段去管理综合性的问题，用管制性方式去开展服务性的工作， “缺位” 、 “越位” 和 “错位” 的问题仍比较突出，政府该管的事没有管好，不该管的事没有彻底放开。同时，少数部门 “有利则争、无利就推” ，管理趋利化、执法趋利化现象仍然存在。三是公共服务能力有待进一步提高。近年来，我们围绕解决群众要求最迫切、社会最关注的吃水、行路、上学、看病、住房、就业、社会保障等问题，办了一些实事好事，但受财力的限制，加之基础设施建设、公用事业等领域仍以政府投资为主，尚未形成吸引社会投资进入的有效机制，整体上仍然相对滞后，难以满足群众生产生活的需要。
深入分析这些问题的产生根源，从思想层面看，一些干部思想不够解放，因循守旧、求稳怕乱、唯书唯上，思路窄、办法少，畏难情绪重，缺乏开拓创新意识。一些部门和少数领导干部本位主义思想严重，将部门利益、小集体利益和个人利益置于全局利益、群众利益之上，个别部门甚至存在政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力私有化。从体制层面看，条条对政府机构设置干预过多，设置不尽合理，职能交叉，多头管理，相互扯皮，甚至造成政出多门、相互打架。垂直管理部门的人权、财权、物权在上，事权在下，地方政府在事权与人权、财权管理上不对等，缺乏有效的工作手段。从机制层面看，以政事分开为突破口的行政管理体制改革尚处于起步阶段，公共服务机制尚不完善，事业单位改革相对滞后。政府与社会中介组织的职能界定还不十分清晰，政府包揽的社会事务过多，社会中介组织的作用未得到充分发挥。政企关系、政资关系虽已基本理顺，但仍然存在微观经济领域干预过多的问题。政府运用经济和法律手段管理经济活动的能力建设还需加强，政府服务体系、管理手段等还不能完全适应经济增长、技术进步、社会发展形势的要求。从工作层面看，一些部门大局意识不够强，纪律松弛，作风漂浮，有令不行，有禁不止，汇报衔接工作随心所欲，不按程序办事，协调配合不力，干工作斤斤计较，只讲分工不讲协作。一些同志精神状态不佳，干劲不足，不求上进，工作标准低、效率低，在落实决策时拖拖拉拉，在履行职能时不负责任。从这些问题可以看出，政府管理和自身建设方面仍然存在着一些不符合、不适应科学发展的突出问题，我们必须按照为民、务实、高效、和谐的要求，切实加以整改完善，准确定位政府职能，建立健全符合科学发展观的体制机制，推动政府工作的科学决策和高效运转。
三、政府职能转变的基本思路
政府职能定位正确与否，是政府能不能正确行使权力，发挥相应作用的关键。贯彻落实科学发展观，必须把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，加快建设学习型、法治型、服务型、效能型、清廉型 “五型” 政府。
1.加强和改善政府经济调节职能。按照市场经济规律对经济运行实施宏观调控，既是政府的一项重要职能，也是现代市场经济的一个重要特征。充分发挥市场配置资源的基础性作用，综合运用法律手段和经济手段，辅之以必要的行政手段，加强科学规划、政策指导和信息发布，着力提高宏观调控水平。突出政府宏观管理与规划职能，推动发改、财政、金融等部门加强宏观规划和监督管理，切实减少微观管理和具体审批事项，实现从 “项目管理” 向 “规划管理” 、从直接管理向间接管理的转变。
2.加强和改善政府监管市场职能。依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护公平竞争的市场秩序。发展和完善市场中介组织，发挥其在联系政府、服务企业方面的桥梁纽带作用和协调企业间关系、矫正企业不良行为的行业自律作用，完善行政法规、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监督体系，有效维护市场秩序。严格依法行政，全面落实行政执法责任制，加快建立权责分明、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，切实纠正行政不作为、行政乱作为的问题。
3.加强和创新政府社会管理职能。创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。完善社区基层服务和管理网络，把社区建设成管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体；培育扶持和依法管理社会组织，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。完善治安防控体系，切实加强社会治安综合治理，不断拓宽社情民意表达渠道，健全社会舆情汇集和分析机制，妥善处理各类社会矛盾。
4.加强和改善政府公共服务职能。调整和优化政府公共服务结构，提高全民特别是低收入群体的社会保障水平，逐步扩大公共服务的覆盖面，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。把最广大人民群众的根本利益作为贯彻落实科学发展观的根本出发点和落脚点，从群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，每年都围绕群众关注的水、电、路、学、医、住、就业等方面办成一些实实在在的好事、实事，让改革发展成果惠及广大人民群众。
四、建立转变政府职能推动科学发展的有效机制
建立符合科学发展观的体制机制，根本是政府职能的转变，关键是运行机制的创新优化。要着眼于提高决策水平、增强服务能力、规范政府行为、加强绩效管理、提升行政效能，在八个方面探索建立推动科学发展的有效机制：
1.探索建立科学正确的政绩导向机制。建立科学的新型政绩评价体系，形成正确的干部行为导向机制，引导党员干部按照科学发展、创新发展、和谐发展的要求，全力推动各项任务落实。树立正确的政绩观，形成正确的工作导向机制，促使各级政府积极探索建立以科学发展观为指导，以工作的自觉性、主动性、坚定性为基点，注重经济、政治、文化、社会建设协调发展，注重速度和质量同步，当前和长远兼顾，人与自然和谐， “显绩”与 “潜绩” 相统一的政绩导向机制，使部门的工作业绩和政府的整体政绩都能够得到社会公众的认可，经得起历史的检验。
2.探索建立科学民主的政府决策机制。进一步完善社会公众参与、专家咨询论证和行政机关决定相结合的政府决策机制，使行政决策更加符合群众实践意愿、切合工作实际、遵循发展规律，通过民主决策，形成系统完善的政策法规、科学合理的发展目标和切实可行的工作思路，全面提高政府决策的科学性、前瞻性、针对性和可操作性。不断健全完善政府工作规则、重大事项决策程序以及专家咨询、意见征询、社会听证和公示制度，在广泛听取各方面意见的基础上，提高决策的实效性，坚决杜绝盲目性和随意性。建立行政决策的评价问责制度和效能监察机制，谁决策、谁负责，实现决策权力和责任的统一。
3.探索建立客观准确的绩效评价机制。建立职责明确、奖惩严明的目标管理责任制，实行重点工作、重大工程、重要项目领导包抓责任制，对重点任务逐一细化分解，逐项明确并靠实到分管领导、牵头部门、具体乡镇和责任单位，实行以结果为导向的目标绩效管理。建立健全科学规范的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系。进一步完善政治、经济、文化、社会建设 “四位一体” 综合考核办法，科学设置考核项目，合理确定考核分值，按照部门职能和性质，采取基数加增长、基础加发展、定量加定性的办法，实行乡镇、部门交叉打分与领导评价、群众评议相结合，严格考核评估。
4.探索建立鼓励创业的激励扶持机制。围绕推进 “全员招商” ，建立以优惠政策落实为重点的全方位创优发展环境的扶持机制，加快开放开发，扩大交流合作。围绕培育骨干企业，建立以资金奖励为主的激励机制，引导企业加快技术研发和创新，提高产品市场占有率和企业竞争力。围绕提高创业技能，建立以整合资金、整合项目、多层次搭建平台为主的劳动力技能培训机制，不断夯实 “全民创业” 的基础。围绕激发和调动工作积极性，建立以奖代补机制，支持乡镇夯基础、抓产业、兴商贸，促进县域经济快速发展。
5.探索建立相互联动的协调配合机制。在部门之间、部门与乡镇之间建立上下联动、左右协调、配合有力、执行顺畅的协调配合机制，形成既严格程序、又快捷高效，相互配合、相互理解、相互支持、互促共进的工作格局，努力打造团结协作、合力攻坚、共事共为、推动发展的良好局面。特别对重点项目要建立县乡联手、企地联合、部门联动的争、引、建机制，着力提高重大项目的支撑拉动效应。
6.探索建立务实高效的工作落实机制。大力推行重点工作目标责任管理制度，明确具体工作内容、时限要求、责任主体和配合部门，实行手册管理，责任到人，限时办理，切实建立起决立行、行必果，干一件、成一件的工作落实机制，结合绩效评价和政绩导向机制的推进，促使公务人员会干事、能干事、能干成事，在干事创业中发挥带头落实科学发展观的重要作用。强化督查调度，探索建立工作责任公开承诺、工作进展媒体公示制度，对重点工作实行月调度、季观摩、半年总结，加大督促检查，及时发现问题，促进工作落实。
7.探索建立规范有效的监督制衡机制。建立民主、法治和公民社会 “三位一体” 的政府行为监督和制衡机制，使政府内外监督相互补充、相互衔接、互为促进，严格规范施政行为。以决策和执行为重点环节，以人、财、物为重点领域，健全权力运作程序，完善监督措施，强化对权力的监督与约束。建立信访和行政监察联动机制、机关行政效能问题投诉机制、新闻媒体反映问题调查处理机制，提高政府及其组成部门的履职尽责效率。通过建立勤沟通、常汇报、多通报的工作运行机制，促使政府及其工作人员主动接受人大法律监督和政协民主监督。建立以公开电话、电子信箱、政务公开等为重要形式的社会监督机制，不断增强政府工作的透明度。
8.探索建立反应快捷的应急管理机制。建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、信息畅通、反应灵敏、责任明确、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险能力。按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动，不断提高各级政府处置各类突发事件的能力。