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关于基层政府官员财产申报制度的问题及解决思路研究—— —以西

作者：丁社教，彭诚日期：2016-01-27 15:37 来源：未知

【摘要】作为预防腐败的有效手段，财产申报制度己经在世界许多国家和地区建立起来，该制度的防腐效果也为各国的司法实践所证实。但在目前的中国，这一制度仍处于探索阶段，并且受到不少阻力，观点不一。文章以陕西省西安市长安区政府公务人员为调查对象，深入调查了作为申报主体的基层政府官员对于该项制度的看法和意见，在此基础上分析现阶段我国财产申报制度存在的问题，从而提出完善我国官员财产申报制度的路径建议。
【关键词】西安；财产申报；公示；操作环节；监督机制；处罚
一、研究背景及意义
（一）研究背景
官员的财产申报问题一直是近年来我国舆论关注的焦点。前不久，陕西 “表哥” 杨达才的 “手表门” 事件、广州 “房叔” 蔡彬的 “21 套房” 事件以及陕西神木 “房姐” 龚爱爱在京拥有 41 套房产等一系列事件曝光，再次引发公众和舆论热议，对于建立官员财产收入申报制度的呼声再次高涨。作为一种重要的监督机制和反腐制度，我国财产申报制度的立法和制度建设，一直步履蹒跚。从 20 世纪 80 年代有关方面就开始讨论建设财产申报制度的问题，但是一直没有结果。1994 年，财产申报法正式列入立法规划，但未能实际进入立法程序。1995 年，中共中央发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，首次要求县（处）级以上党政领导干部申报收入、接受监督，并将其作为一项制度。2001 年，中共中央纪检委和中共中央组织部联合发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，要求省部级领导干部报告家庭财产。 [1]
由这两个《规定》建立起来的财产申报制度，因存在法律地位模糊、内容不完善、检查监督不力等诸多缺陷，在实践中实施效果并不理想，美好的愿望、良好的制度设计最终流于形式。2005 年，在《公务员法》的制定过程中，对公务人员财产申报制度予以规范的建议最终也未被采纳。2010 年，中央办公厅、国务院办公厅印发了修改后的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。但其只要求官员向内部报告个人或家庭的财产收入情况，并未要求向公众公开。改革开放三十年来，党和国家在廉政工作上取得了丰硕的成果，但财产申报制度未能完全有效建立和实施，未免是一种遗憾。
（二）研究意义
官员财产申报，这个 240 多年前诞生于西方国家的制度素有 “阳光法案” 或 “终端反腐” 之称，一直被视为政治文明程度的重要标志。自创立以来，该制度已在许多国家和地区得到广泛实施。通过实施官员财产申报制度，一方面，可以对官员的不明和非法财产进行有效的监督，使腐败行为无处藏身、无处遁形另一方面，可以给各级官员增加一种持久而无形的约束，促使他们自觉预防各种腐败行为，使官员们不能腐败、不敢腐败。[针对腐败，党的十八大报告也再次强调：要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防。因此建立和完善财产申报制度对于贯彻十八大提出的 “坚定不移反对腐败” 方针至关重要。作为国际公认的一项重要反腐措施，作为政府自身改革的一个重要切入点，财产申报制度的实行具有十分重大的意义而现实情况中，作为申报主体的基层政府官员如何看待这一问题，对于制度建设是否存在着阻力，成为研究我国财产申报制度过程中亟需关注的问题。只有深入探访政府公务人员，了解其真实想法，才能进一步发现政府层面迟迟未能推行财产申报制度的阻力问题，从而找出解决问题的有效路径。
二、调研基本概况
（一）调研地点的选样
本次调研选取陕西省西安市长安区政府进行了深入调查长安区常住人口 103 万，辖 20 个街道办事处、 5 个乡、 24 个城市社区、 671 个行政村。西有沣渭新区、高新技术产业开发区，东有航天经济技术开发区，形成一区多制的独特格局。长安区政府也十分具有调查的典型性和代表性，有利于调查财产申报制度在政府中的进展，以及政府官员对于财产申报制度的看法。（二）调查对象的选样本次调研的调查对象广布于西安市长安区政府的各个部门，随机抽取了统战部、组织部、宣传部、区编办、区工会、物价局、人社局、规划局、妇联等部门的公务人员，对其进行问卷调查及个别人员的实地访谈。
（三）调查问卷的发放情况
调查问卷是问卷调查法获取信息的工具，在问卷设计方面，我们采用了封闭式与开放式题目相结合的问卷形式，以方便被调查者更好的表达自己的意见和建议。本次调查共发放问卷100 份，有效问卷 94 份，问卷回收率为 94%。
三、官员财产申报制度存在的问题及分析
通过在西安市长安区政府官员中进行的问卷调查、个别访谈以及资料的分析，我们逐渐对基层政府官员财产申报制度的相关问题有了更深入的认识。关于调研中反映的问题，可以总结为以下几点：
（一）部分官员存在抵触情绪
对比调查问卷的数据结果不难看出，在全部受访者中，仅有 15%的人认为官员财产申报制度 “会有很大的反腐作用” ，而有效问卷的 46%。现实情况足以反映，政府官员对于财产申报制度的支持率是比较低的，官员财产申报制度在政府部门得不到大范围的全力支持，很多公务人员持观望态度，没有坚决推行的决心。改革开放以来，很多触及到政府官员和政府部门利益的深层次改革往往遇到很大的阻力，特别是来源于官员群体内部的阻力特别大，这也是现阶段推行政府官员财产申报制度遇到的最大障碍所在。
在谈到为何不看好我国官员财产申报制度时，某些受访官员的回应趋于一致，他们认为全面推行官员财产申报制度虽然有利于我国民主政治的建设，但是也存在着比较大的社会风险。一方面，如果出现多年来所宣传的干部廉洁奉公的观念与现实中有很多政府官员拥有巨额不明来源的财产形成极大反差，那么在当前我国社会出现收入差距很大的情况下，就可能会引起一些社会震荡，这是需要考虑的一个现实难题。另一方面，当前干部队伍因级别、地区、领域的不同而导致显示较大的收入差别，那么政府官员进行财产申报后，就可能会在相当一部分官员内部引发心理失衡，这也是进行建立政府官员财产申报制度面临的一大难题。 [3]总之，相当一部分政府官员不赞成官员财产申报制度仓促出台，反对的原因有多种因素和理由。
（二）官员隐私权问题存在纷争
在谈到 “官员财产申报公示是否侵犯官员隐私” 时， 38 人选择了 “不侵犯” ，占总人数的 41%； 53 人选择了 “侵犯” ，占总人数的 56%；另有 3 人选择了 “难以评判” ，占总人数的 3%。这表明在政府公务人员心中，一半以上的人认为官员也拥有隐私权，而官员财产申报制度触犯了他们的隐私权。这成为官员财产申报制度的一大阻力问题。隐私权是公民不可侵犯的人身权利，理应受到法律的保护。官员同样也是公民，其个人收入、家庭财产都属于个人隐私范围。财产申报制度要求官员公布个人财产状况，众多官员认为这便是对官员个人隐私权的侵犯，因此不应公开官员个人财产。这样的想法支持着很大一部分官员反对财产申报制度，这无疑是一场 “官员隐私权与公众知情权的博弈” 。[4]
从关于官员隐私权特殊性的分析可以看出，政府官员的身份具有双重性，他不仅是一般公民，还是国家公共权力的行使者，他拥有了权力，就必须以让渡一部分公民权利作为代价。因此，不能以侵犯了官员的隐私权为由来对抗公众的知情权，反对建立官员个人财产申报制度。政府官员作为公共人物，享受国家福利，同时也有责任有义务让纳税人知道所纳税款有没有被滥用，这种情况下，公众知情权优于官员个人财产的隐私权。这一观点亟待众多官员的认同，否则，官员隐私权终将成为部分官员抵触财产申报制度的理由。
（三）具体操作环节存在问题
通过调查可以看出，现阶段推行建立官员财产申报制度还面临着一些基本操作环节上的难题。比如，申报内容界定不清，问卷中认为 “官员的一切财产收入都应公开” 的受访者占总人数的 21%；选择 “只需公开工资、奖金、补贴及福利费即可” 的占总人数的 31%；认为 “应包括房地产和私家车” 的占总人数的39%；另有8 人选择了其他。数据说明，目前大家对于申报内容的界定众说纷纭，没有统一的标准。如果不界定出合理统一的申报内容，财产申报将无从谈起。此外，当前社会信用意识缺失，我国的全民信用体系尚未建立，这为政府官员隐匿个人财产提供了很多可乘之机。
在中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（以下简称《收入申报规定》）中，关于申报内容的范围界定只包括个人劳务收入，不包括非劳务收入。风险投资、买卖交易、受赠财产、债务等，这些未被列入申报范围。而收入并不代表财产，它不能客观的反映领导干部个人的经济状况，申报主体近亲属的财产也没有列入其中，更不能反映领导干部近亲属的财产情况。另外，对于申报客体范围的一些财产的价值难以确定，比如 “名人字画、古董” ，如何鉴定这些财产的价值将成为一个难题，并且家庭关系的变化导致家庭财产范围的界定也是一个问题。
（四）监督机制存在问题
关于官员财产申报的公示范围，受访的政府公务人员中仅有 22%的人选择了 “应向全社会公示” ；认为 “向上级监察部门公示即可” 的却占到了总人数的50%。显而易见，一半的公务人员支持财产申报只向上级监察部门公示即可，而大部分公务人员不愿完全向社会公开财产状况。如果财产只要求申报而不要求公开，不诉诸于社会，不接受社会对权力的监督，即使制度看起来设计地再严密、再完善，也无法很好地预防和监督官员腐败。就现行状况来看，我国对政府官员的监督主要依靠党和政府内部的监督力量，在社会监督方面还有所不足，部分政府官员对于社会监督力量不够重视，甚至忌讳社会监督力量介入监督行为。许多相关信息出于保护领导干部的合法财产、人身安全以及隐私权的需要，被列入秘密申报、内部掌握的范畴，外界根本就无从知晓。官员财产难以监督，一个很重要的原因是缺乏信息公开和社会监督的制度保障。这就反映出当前行政权力和公民权利之间尚未形成比较平衡的制约关系。
四、完善官员财产申报制度的思路探讨
结合调查中发现的诸多现状和问题，不难看出现阶段我国官员财产申报存在诸多需要完善的地方。制定中国特色的政府官员财产申报制度，要充分考虑到前面所提到的诸多障碍因素，必须结合我国的实际情况，借鉴和学习其他国家及香港澳门等地区的经验，进行科学、严谨的制度分析和设计。科学的申报程序、严密的制度设计、推进的具体路径等都是此制度建设必须解决的问题。对此，我们给出以下建议：
（一）消除来自申报主体的阻力
我国尚未有效实施官员财产申报制度的原因之一就是公职人员的极力阻挠，他们或以财产申报侵犯他们的隐私权为由，或以担忧社会震荡为由，拒绝申报财产。事实上，当一个人选择成为国家公职人员的时候，身上就已经肩负起了 “公共人”的角色。作为 “公共人” ，不仅是公共利益的代表者和维护者，还是公共事务的管理者和服务者。这就要求他们凡事以社会公众的整体利益为目标，以公共利益的实现为己任。卢梭曾说 “公务员是受全体人民的委托来管理各种公共事务的，其权利和职责从实质意义上来说是一种社会契约行为，公务员行使权力的合法性基础就是全社会成员的认可。” [5]所以，以个人隐私权为由抵制公众知情权是不成立的，应极力消除 “官本位” 思想，在官员群体中树立正确的价值取向。对此，一方面，应明确地规定作为国家工作人员所应具备的职业操守和职业道德，特别是明确说明官员申报财产是为了监督和预防腐败，这是国家工作人员作为公共利益的代表者所应尽的义务，不应以各种理由抵制官员财产申报。另一方面，国家要借助新闻媒体来引导人民大众理性地看待国家工作人员申报的财产情况，消除部分官员所担心的财产公开后可能会引发社会动荡或 “仇富心理” 的顾虑。[6]总之，既得利益群体的阻碍是推行官员财产申报制度过程中的难点问题，只有加强引导和规范，制定出外在的强制措施，才能化解这一矛盾，从而推进财产申报在我国的有效执行。
（二）改进具体操作环节
对于改进和完善政府官员财产申报制度，应该包括如下一些项目：（1）申报主体。我国财产申报主体应该是具有一定职权，有可能利用其权力、地位、影响来进行以权谋私、贪污受贿活动的人，具体可以包括：第一，全国及地方各级人大及其常委会任命的各级领导干部；第二，由各级政府及所属机关任命的科以上干部；第三，除上述人员外在国家机关中具体经管人、财、物的人员。（2）申报内容和范围。政府官员申报的财产范围应当包括动产和不动产、债权和债务，而不能仅仅是收入的申报。申报的对象范围，既包括领导干部本人，也包括财产申报者的配偶和直系亲属的财产。其他家庭成员和近亲属的财产是否要申报，要看该政府官员职务的高低以及可能出现腐败风险程度的大小。（3）申报种类。政府官员申报财产应从日常申报扩大到初任申报和离任申报。对于申报的材料要列入国家工作人员的档案，进行统一管理。这样可以保证公职人员在调任时申报资料随人走，保证财产申报资料的连续性，也利于新单位对新任职人员以前的财产情况进行审查。完善的操作环节是制度严密性和有效性的保障，诸多细节设置应结合我国实际对症下药。
（三）加强各方面监督作用
建立长效监督机制，是保障制度执行的一个关键。官员财产不仅要向上级申报还要公开，将群众、媒体的监督作为常态机制纳入其中，使体制内监督和体制外监督形成合力，共同发挥作用。一方面，关于上级的审查与核查，应明确规定受理与审查申报书的机关、程序，并授予相应的权力。孟德斯鸠说过： “要防止滥用权力, 就必须以权力约束权力。” [7]只有这样才能使制度的实施在反腐的斗争中不至于流于形式，能够取得实效。同时，同级党委也应起到监督作用，在民主生活会等活动中强调官员财产申报问题，做到辅助监督。另一方面，申报内容应通过专门机构、网站向社会公开，并接受各界举报。应该对申报情况进行科学整理，并按法定的程序将申报的结果定期向社会公开，并允许社会各界群众公开查询，使之接受群众监督，接受新闻媒体的常态化监督。
（四）完善相关处罚制度
世界上许多国家的法律，都对政府官员在财产申报中的违规行为制定了严厉的处罚条例，并收到了较为理想的效果。为了不使我国政府官员的财产申报制度流于形式，必须建立和完善让瞒报、漏报或不报的政府官员承担相应后果的处罚制度。同时要科学、严密地界定财产收支中的合法与非法、罪与非罪的界限，并制定出相应的惩处规定。我国对拒不申报或者不如实申报财产的公务员，除采用党纪、政纪等处分方法外，还应该引入刑罚处理方法，用刑罚这一强制手段惩治拒不申报或者不如实申报财产的申报人，以确保财产申报制度的贯彻执行。对此，可以借鉴国外通行做法，在我国刑法中增设国家工作人员拒不申报或不如实申报财产罪，既有利于与国家工作人员巨额财产来源不明罪相协调，又有利于强化行为人违反申报法的责任意识。
五、结语
毫无疑问，财产申报制度对防治腐败具有重要作用，但是不完善相关的配套措施就实行全面的官员财产申报公开, 必然会导致大量财产向国外的转移, 甚至出现 “只打苍蝇不打老虎”的现象。所以，推进我国官员财产申报制度不是一蹴而就的事情，要从加强官员群体的政治伦理和责任意识，完善法制环境，制定完善配套措施等多方面抓起。比起理论探讨更重要的是，各地政府积极实践，全社会广泛参与，将官员财产申报制度的建立变成一种立法行动，并逐步推进和实施。我们相信，符合中国基本国情的官员财产申报制度定会是我国反腐进程中不可或缺的一笔。
【参考文献】
[1] 李传伟，杜宝贵.我国公务员财产申报制度的困境及其出路[J].理论界， 2009 （9）： 52-53.
[2] 陆彩鸣.对建立我国官员财产申报制度的思考[J].领导科学， 2009（34）： 4.
[3]汤耀国.官员财产申报求解[J]. 望， 2009 （11）： 36-38.
[4]朱中原.官员财产申报制度 20年难产[J].中国改革， 2007 （12）： 23-27.
[5] [法]卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆， 1997： 82-83.
[6] 刘志勇.中国实行财产申报的制约因素分析[J].中国行政管理， 2013（1）： 72-75.
[7] [法]孟德斯鸿.论法的精神：上册[M].北京：商务印书馆， 1996： 154.