| 衡阳师范学院法律系 基金项目：衡阳市社科基金重点项目《衡阳市治理违章建筑的法律对策研究》（项目编号：2012B(F)25）的阶段性成果。 摘要：在城市化进程中，违章建筑已经成为城市建设的制约与障碍，影响了城市规划的实施和两型社会的建设，其不仅影响城市 环境、浪费社会资源、侵害公共利益，还是社会安全的不稳定因素。文章以湖南省衡阳市为研究案例，通过对违章建筑的界定，分析 了违章建筑的危害及产生的原因，在此基础上，结合我国相关立法、地方执法机构执法存在的问题，提出了解决城市违章建筑问题的 法律对策。 关键词：违章建筑危害；法律对策 引言 近几年来，随着我国经济社会发展不断加快，衡阳市的城市 规模不断扩大，城市面貌不断改观。与此同时，违章改扩建、乱 搭乱建、建筑物违规加层已成为困绕包括衡阳市在内的各城市城 市建设和管理的老大难问题。特别是城郊结合区域，如衡阳市的 长湖乡、和平乡、松木乡、白沙洲区域等，受人口聚集、城区扩 张等因素影响，违章建筑总量不断攀升，对城市扩展产生很大的 挑战，部分城区面临“违章建筑围城”的困境。违章建设行为不 但影响了城市管理与城乡规划的实施，造成土地资源、建材资源 的大量浪费，还破坏了城市的居住环境，与我们建设两型社会的 目标是格格不入的。 一、违章建筑的界定 违章建筑，是指在城市规划区内，未取得土地使用权和建设 工程规划许可证或违反建筑工程规划许可证的规定建设的，或采 取欺骗手段骗取批准而占地新建、扩建和改建的建筑物。其范围 主要包括：（1）未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许 可证而建成的房屋，比如2013 年上半年各大媒体争相报道的衡 阳石鼓区某家居广楼顶未办理任何审批手续的25 幢“空中别墅”。 （2）擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑。如衡阳市 石鼓区中山北路的某大厦，规划部门许可建设18 层，结果违建 建到了28 层。（3）未经过国土、规划部门批准，擅自改变使用 性质而建成的建筑。比如将廉租房改建成高档楼盘。（4）临时 建筑过了法定使用期仍不拆除，变为了永久性建筑。（5）未经 审批抢建的农村民宅。这些违章建筑除少部分属农民自用外，大 部分是为套取拆迁补偿或是用来出租的。比如衡阳市石鼓区角山 乡茅茶亭村、五一街道、黄沙湾、雁峰区湘江乡东洲村等近几年 屡禁不止的违建行为便是如此。据规划部门、国土部门统计，截 止到2011 年，衡阳市市四个城区目前已清理出村民违法用地建 房达一百万平方米，村民违法违规联建房20 宗，用地面积96 余 亩，均未得到处理。 建章建筑的存在不仅严重影响了城市形象，而且严重扰乱了 城市建设与管理的正常秩序，侵蚀了城市发展的公共资源，损害 了公共利益，对城区的安全环境、生态环境、治安环境、社会环 境都带来了很大威胁。对违章建筑进行治理已经不是单一的土 地、规划和城市管理部门的职责，必须组织有关部门在法律的框 架内共同开展综合整治，才能真正达到实效。 二、违章建筑产生的深层次原因与危害分析 （一）违章建筑产生的深层次原因 1．经济利益的驱动 追求利益的最大化是市场经济主体的本能，相关市场主体为 了盈利，置国家法规制度而不顾，或者改变土地用途，或者提高 宗地的容积率，或者逃避规划费、报建费及其它税费。少数业主 为了降低建设成本，逃避税费，没有经过相关部门的审批就悄悄 动工兴建，为此引发不少纠纷。此外，城郊结合部的农民，为了 获取更多的征地补偿款，大肆违章建设也是令城市管理者头痛的 事。据调查，衡阳市石鼓区角山乡、珠晖区和平乡、蒸湘区长湖 乡属于城市扩展的重点区域，众多基础设施项目和服务业项目布 局于此，部分村民甚至村集体为了获取更多的征地拆迁补偿款纷 纷抢建扩建，严重影响城市建设的进程。这几年城郊结合部违章 建设层出不穷的局面与少数政府机关干部参与有关系，党政机关 干部参与违建可以通过保护这些违章建筑的存在与收益而实现 自己的权力寻租，从而获取非法的经济利益。 2.法律上的疏漏 （1）立法上的漏洞 立法对违章建设者设定的法律责任太轻，不足以遏制违章建 设行为的发展。我国《城乡规划法》第64 条规定：“未取得建 设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行 建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建 设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处 建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正 措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收 入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”这就说明， 对于违法建设者来说，其受到的法律制裁顶多是经济处罚，遭受 一点财产损失。少数执法部门为了一己私利，在收到罚款之后任 由违法建设继续进行，或者违反法律规定给予其颁发合法建设的 证件。在这种现实情况下，《城市规划法》第64 条的规定不足 以起到遏制违建行为的效果。 （2）行政机关在执法上存在漏洞，致使违建行为屡禁不止 首先，一些执法部门在查处违章建筑过程中，为了不激化社 会矛盾，维护社会稳定，或碍于人情面子，对违章建筑的强制拆 除只是进行象征性执行，比如雁峰区欧水岭区域某违章建筑经规 划部门多次查封仍然封顶便是如此。少数地方政府、执法部门为 了地方利益，盲目追求招商引资的效果，对某些没有办理任何建 设许可证的地产开发项目一路开绿灯，这就让这些项目多了一层 护身符，以致该违章建筑由此逃脱了相关部门的监管[1]，也进一 步激发了违章建设者的积极性。加上我们的打击违建宣传往往以 运动战方式进行，流于形式；执法部门处理违建的现实情况与法 律法规的规定差距太大，让群众感觉到执法部门打击违建只是雷 声大雨点小。导致社会监督乏力，无法形成全社会打击违建的合 力机制和体系。 其次，地方的规范性文件对于征地拆迁安置补偿政策的设计 不合理，对于违章建筑给予的处罚标准太低、方式太单一也助长 了违法建设的蔓延。比如根据《衡阳市集体土地上房屋拆迁补偿 安置办法》的规定，拆迁农户的房屋给予的最高补偿标准是合计 660 元每平方米，不能满足农户统规统建住房的需要。再如《衡 阳市城乡规划行政处罚自由裁量权基准》对违建行为的处罚设置 最多的方式就是罚款，不能够真正起到遏制违建行为的作用。 （3）监管的疏忽 由于政府部门在监管中没有形成合力，致使限制措施不到 位，助长了违建行为的蔓延。违章建筑只有建设好，得到使用， 才能发挥经济效益。在建设过程中，街道、居委会、国土、规划 部门都有义务对违建行为进行监督，但是在监督执法过程中，各 个部门各自为阵，遇到利益就上；无利可图，需要耗费执法成本 时就躲避不及，致使执法效率大打折扣。 （二）违章建筑的危害 首先，违章建设行为不但浪费执法资源、建筑材料，破坏土 地资源和生态环境更是对《城乡规划法》、《城市房地产管理法》、 《建筑法》等现行法律的践踏，是对法律严肃性和法治社会的公 然挑战。违章建筑大量存在得不到拆除不但使民众丧失了对法律 的信仰，还刺激了违法行为的大量产生。据调查，衡阳市蒸湘区 2010 年拆违17 次，出动4600 余人，拆违231 处，面积3.9 万平 方，耗费资金百万以上，如此现象值得大家深思。 其次，违章建筑对城市建设和经济社会发展负面作用越来越 突出，已严重制约城市经济的发展。违章建筑存在各个城市的市 区、城乡结合部以及城中村，执法时涉及众多执法部门，费时费 力，不但增加了处理的难度，同时也影响了合法的建设资金的使 用效率和工程建设进度，导致部分社会公共设施建设及工业园区 的建设不能按照既定计划完成，影响了城市化进程、地方经济的 发展和社会的进步。 最后，违章建筑问题还严重影响资产安全和社会稳定。引发 群体性事件，频发公共危机[2]。 三、治理违规建筑的法律对策 （一）修改《城乡规划法》、《刑法》、《土地管理法》， 完善相关责权利体系 在利益的刺激下，在高额利润的诱惑下，违建行为者绝不会 自觉遵守法律的规定。要想从根本上遏制违建行为，我们必须从 完善立法、加强执法角度反思，并构建系统的执法监督机制。尽 管《城乡规划法》、《土地管理法》、《行政处罚法》等法律设 置了一些规则对违章建筑进行调整，但由于立法水平的粗糙及违 规建设的多样性、复杂性，修正相关法规制度迫在眉睫。 1.完善《城乡规划法》、《建筑法》，加重违章建设相关主 体的法律责任 违章建筑的存在与违章建筑的设计方、施工方、监理方不无 关系。离开设计与施工，违章建筑仍是水中花、镜中月。对于治 理违章建筑，除了依法依规大力打击其投资方以外，还应该修改 《城乡规划法》、《建筑法》，在这些法律中增加对设计方、施 工方（承包方）、监理方的处罚条款，条款可以这样设计：“项 目的设计方、施工承包方、监理方没有履行对设计、施工、监理 项目合法性的审查义务，致使违章建筑产生的，应该承担法律责 任，相关执法部门可以依其情节轻重采取罚款、停业整顿、吊销 资格证书等措施。 2.加重对违法建设方（项目投资方）的打击力度 违建行为的屡禁不止，与我国《城乡规划法》、《刑法》的 相关条款不完善有关。对于违建行为，我国相关立法給予建设方 （投资者）的处罚不外乎是罚款、行政处分等财产罚、行政罚， 没有起到应有的警戒、惩处及教化作用。违建行为的存在已经严 重影响了地方社会经济的发展和治安的稳定，建议修改我国的 《刑法》，在其中增设“违法建设罪”，对违反国家法律规定， 没有取得相关建设资格许可证仍强行抢建，情节严重的，对违法 主体应科以刑罚。 3．《修改土地管理法》，完善地方相关征地拆迁补偿规范 性文件，解决失地农民的后顾之忧。 城市郊区违建存在一个重要的原因是征地拆迁补偿不合理 造成的。衡阳市村民的房屋绝大部分是砖混结构，根据《衡阳市 集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》，砖混结构补偿标准为450 元/m2，装修最高补偿标准为150 元，设施补偿为60 元/m2，三 项相加，合计最高补偿每平方米为660 元。由于征地拆迁补偿标 准过低，失地农民持续发展能力受影响，为此少数农民在已经被 征收或可能被征收的土地上大肆建房，欲图得到更多的补偿安置 费用，因此形成违建群体与执法部门的利益冲突，严重影响基层 政府组织和执法部门的运转效率。征地是政府行为，征地本应为 了社会公益，但是在征地过程中导致利益严重失衡，引发社会问 题是值得政府部门认真思考的问题。 因此，我们的立法部门应该考虑修改《土地管理法》，结合 社会经济发展的情况，提高征地补偿标准，完善征地补偿方式； 有征地权的政府应该考虑农民的可持续发展能力，在现行法律和 国家政策范围之内认真探索切实可行的征地安置补偿方式和办 法，让失地农民在失地之后不失业，在失地之后生活水平不降低。 唯有如此，才能让基层政府主要精力集中到城市化和新农村建设 上来，促进社会公平公义，加快社会和谐发展、科学发展。 （二）违规建筑治理从执法上的建议 城市的违规建筑层出不穷，在有些地方有愈演愈烈之势与我 们的执法体制、机制不完善有很大关系，完善执法机制有很多工 作要做，具体来说： 1.提升执法人员素养、整合执法资源，提升执法效率 少数地方执法部门对违章建筑进行拆除遭到业主抗拒，甚至 引发群体性事件，这与少数业主法律意识淡薄有一定关系，也与 我们的执法人员素养不高，违规执法有关系。据统计，衡阳市拆 违执法人员中有三分之一为临时聘用人员，少数被聘用人员不了 解相关法律和政策，影响了执法效果。因此，整治违章建筑的方 式和程序必须严格按照相关法律、国家政策的规定，不能在执法 过程中侵害违建者的合法权益。做到出师有法，执法有理有据。 为此，需要提升执法人员的法律素养与执法能力，需要建立统一 各部门执法资源的执法机制；完善执法队伍的责权利及监督机 制。以形成执法合力，提升执法效率。 2.严格执法，加大违建行为的违法犯罪成本。 执法部门在处罚违规建筑行为人时，必须按照相关执法标准 不打折扣的进行，面对违规建设绝不心软，针对阻碍合法执法的 行为绝不手软。如果违法建设或阻碍拆违行为已经触犯刑法，必 须将相关行为主体移送司法机关，决不能以罚代刑。只有提高其 违法犯罪成本，才能真正遏制违建行为。 3.改变执法方式，构建常态化的执法机制 根据法律规定，县级政府有权强制拆除违章建筑，但是需要 遵循严格程序，其强拆是一种事后补救措施，需要耗费大量人力 物力财力，容易引发干群矛盾。从预防的角度来讲，必须加强事 前的监管[3]。以往的执法，我们喜欢以运动战的方式为主，只有 到违章建筑雨后春笋般出现，严重影响城市建设了才会被动的采 取集中整治等方式拆违，效果很差。为此，我们必须建立防违的 长效机制，整合各类资源，建立完善的执法奖惩机制，充分调动 市民、基层组织、执法部门的主观能动性，让违建行为刚刚萌芽 就得到制止。现阶段，在私利的刺激下，违章建筑从打基础到完 工时间越来越短，而对于违章建设的调查、取证、处罚需要很长 周期，需要规划、土地、公安、城管等部门的通力配合，严重影 响处置的效率。建议政府部门整合执法资源，在公安机关内部设 置违章建设处置机构，充分发挥公安机关打击违法犯罪行为的优 势，提高对违章建设行为的打击力度。 结语 违章建筑问题是阻碍城市发展的大问题，解决问题的办法， 从长远看，要健全城乡的社会保障制度，大力发展地方经济，政 府要少取征地收益，这是科学发展和谐发展的需要。 违法建筑的治理任重道远，是一项系统工程，受利益的驱使， 市场主体有着本能的违建冲动，强制性力量在打击违建的初始阶 段将起着主要的推动作用，如何通过法律制度构建的方式对违建 行为进行多角度、多侧面、多层次、多部门的系统规制需要学者 们继续探讨。 参考文献： [1]王才亮.违章建筑的界定与处理[M].北京:中国建筑工业出 版社.2008.1-37. [2] 解更生. 浅析违章建筑的法律适用[J]. 山西建筑， 2008,(3):249-251 [3]张国烈.违法、违章建筑的成因、危害及治理[J].改革与发 展，2006,(1):66-68 作者简介： 杨晓，男，1978年出生，衡阳师范学院法律系讲师，法学硕 士，从事经济法研究；工作单位：衡阳师范学院法律系。 方国希，男，1991年出生，衡阳师范学院法律系09级学生。 |
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