| 延边大学 摘要：改革开放以来，吉林省城镇化进程大大加快，其城镇化进程在全国名列前茅。但是，在快速的城镇化建设之中，难以避免 和忽略许多问题。本文就吉林省城镇化进程中存在的问题和原因进行了相关分析，并提出了解决问题的对策。 关键词：城镇化；问题；原因；对策 2010 年吉林省委九届十次全会审议通过了《中共吉林省委、 吉林省人民政府关于统筹推进吉林特色城镇化的若干意见》，（下 同《意见》）提出要按照“强化中部、构筑支点、区域联动”的 思路，形成支撑全省发展的大十字主轴，推动中部城市群发展， 构建全省城镇化发展格局。根据吉林省统计局发布的数据，2000 年吉林省城镇化水平已达到43.5%，高于全国平均水平7.4 个百 分点；2005 年吉林省城镇化水平比全国同期平均水平高2.2 个百 分点；2013 年吉林省城镇化水平比全国平均水平高0.83 个百分 点。《意见》还提出到2020 年，吉林省城镇人口将达到1850 万 人，城镇化率达到65%。可见，改革开放以来，吉林省城镇化进 程大大加快，其城镇化进程在全国名列前茅。但是，在如此快速 的城镇化建设之中，难以避免和忽略许多问题。本文就吉林省城 镇化进程中存在的问题和原因进行了相关分析，并提出了解决问 题的对策。 一、存在的问题 （一）城镇化进程水平起点高，但推进速度较慢 1990 年第四次全国人口普查时，吉林省城镇化水平比全国平 均水平高16.2 个百分点，在全国居第6 位。2000 年第五次全国 人口普查时，吉林省城镇化水平比全国平均水平高13．5 个百分 点，比1990 年减少2．7 个百分点。到2010 年第六次全国人口 普查时，吉林省城镇化水平只比全国平均水平高3．7 个百分点， 比2000 年减少9．8 个百分点。2012 年末吉林省城镇人口1476.96 万人，占总人口53.70%，同期全国城镇化率为52.57%，省城镇 化率高于全国平均水平1.13 个百分点。2013 年末，吉林省总人 口为2751.28 万人，城镇人口为我1491.19 万人，占总人口的54.20 ％，同期全国城镇化率为53.37％，高于全国同期水平0.83 个百 分点。可见，虽然吉林省几十年之间城镇化率在逐年提高，但是 近年来，吉林省城镇化率年均仅递增低于全国同期近1 个百分点 平均水平。这说明，吉林省城镇化率提高的速度在减缓，同时高 出全国平均数的额度在不断缩小。 （二）城市承载能力差 城市承载能力包括城市资源承载能力和城市环境容量。城市 资源承载能力，是指在一定社会历史发展阶段下，以可以预见的 技术、经济和社会发展水平为依据，城市内资源经过合理配置， 在维系良好的生态系统功能的前提下，能够持续支撑的最大经济 社会发展规模。城市环境容量是指城市在环境不致受害的情况 下，其所能容纳污染物的最大负荷。城市资源是决定城市发展规 模的主导因素，也是影响城市经济效率的重要因素。从城市水资 源承载能力看，吉林省城市缺水问题越来越严重。1990 年吉林省 缺水城市只有22 个。而到2006 年和2007 年两年，由于春夏连 旱，全省49 座县级以上城市中有45 座城市缺水，占城市总数的 91%。其中地级城市缺水的有7 座，占9 座地级城市总数的78%。 到2011 年，吉林省35 座城市严重缺水，且饮用水水源地水质低。 同时，吉林省城市供水设施大部分建于六七十年代，管网老化和 腐蚀现象严重，经常发生破裂现象。吉林省城市总长度5000 公 里的供水管网中，有60%的供水管道需要更新。吉林省城市交通 设施支撑能力也比较薄弱，特别是大城市的汽车数量增长过快， 而道路建设不能适应汽车增长的需要。长春市城区机动车保有量 连续多年以15%的速度增长，而长春市道路的长度和面积年均增 长率仅为1.2%和2.3%，机动车的交通需求与市区路网总容量之 间的矛盾和堵车等现象越来越严重，影响市民的正常生产和生 活。 （三）城市吸纳人口能力弱 1986 年到2006 年吉林省城市人口的平均增长速度是：1986 年一1990 年为1．6％，1991 年一1995 年为0．5％，1996 年一 2000 年为1．0％，2001 年一2006 年为0．3％。与2005 年末相 比，2006 年仅增加了7 万人，增长0．26％，大大低于全国平均 城市人口l％的增长水平。吉林省城市人口的平均增速过低，反 映了吉林省城市吸纳人口的能力过低。而同时2010 年第六次全 国人口普查资料显示，吉林省城镇省际迁移表现为净迁出。2010 年，省外迁入吉林省城镇的人口为36．9 万人，城镇迁往省外的 人口为118．9 万人，净迁出人口为82 万人，迁出人口是迁入的 3.2 倍。这种现象说明吉林省人力资源的流失现象比较严重，同 时也说明吉林省城市吸纳人口的能力比较弱。 二、原因 （一）土地流转效率过低 吉林省城镇化的发展经历了两个阶段，即改革开放前的国家 重点项目投资拉动阶段和改革开放以后的行政推动阶段。在第一 阶段，重点项目的投资带动了城镇人口的迅速增长，其增长速度 大大高于全国同期的平均水平。在第二阶段，县改市、乡改镇式 的行政推进又造成了城镇人口的迅速增长。土地流转和产业发展 是城镇发展的主要动力。尽管改革开放前吉林省城镇化增长比较 快，但近十年来吉林省城镇化发展速度是比较缓慢的，，表现出 内在的动力不足。而究其问题根本则主要是土地流转机制中存在 的问题所造成的。吉林省土地流转机制存在的深层次问题主要有 以下几个方面：一是土地流转收益分享不合理。在城镇化进程中 的利益主体包括地方政府、开发商、农民，这三方利益格局是否 协调左右着城镇化的进程。而土地流转的收益并不是农民个人所 得，而是与各级行政管理部门共享。三是土地市场有效供需不平 衡，非市场因素成分较高。 （二）城市发展财力和物力不足，支柱产业过于集中于中心 城市 导致城市承载能力不足的主要原因是，一方面，吉林省支持 城市发展的财力和物力相对不足。例如，2013 年，吉林省公共预 算财政支出2744.8 亿元；而江苏省安排公共财政支出7767 亿元； 云南省安排公共财政预算支出4181 亿元；四川省安排公共财政 预算支出总量为4985.31 亿元；湖南省安排公共财政支出3759.6 亿元。相比之下，吉林省2013 年公共财政预算支出在各省支出 排名中靠后。表现出吉林省支持城市发展的财力和物力不足。另 一方面，吉林省中心城市产业集群、特别是主要支柱产业集中在 中心城市，加深了承载能力不足的矛盾。农产品加工业与汽车、 石化是吉林省经济发展的三大支柱产业。其中长春大成玉米公 司、长春皓月集团、吉林德大公司和吉化公司等大型企业都过于 集中于长春和吉林两市。从吉林省现有城市规划体系看，还存在 着缺乏科学的长远打算，规划的落实管理监督欠缺等缺陷。 （三）产业结构优化升级进展缓慢，非农产业就业吸纳能力 不强 吉林省长春市和吉林市两个特大城市的规模和实力在全国 特大城市中处于中等偏下水平，四平、辽源、通化、白城等地级 城市的规模较小、实力较弱，城市之间的横向联系薄弱，区域中 心作用不强，对周边农村的辐射、带动作用较弱，导致城镇人口 数量少，消费能力低，第三产业发展缓慢。而第三产业恰恰是吸 纳人口最大的行业，这导致了非农产业就业能力不强。2010 年， 我国第三产业在整个产业中的比重已达到43％，而吉林省仅为 36.3％，比全国低于6．7 个百分点。第三产业的快速发展是我国 产业结构调整的突出特征，第三产业在增加就业岗位和方便人民 生活方面起着重要作用。很显然从非农就业比重来看第三产业是 吉林省的一块短板。 三、对策建议 （一）科学规化，逐步推进，结合省情创新土地流转模式 要解决吉林省在城镇化过程中的土地流转问题应采取以下 措施：第一，科学规化，逐步推进。规划是村镇建设和管理的依 据，是实现社会经济发展的重要手段。根据吉林省的实际，吉林 省必须走多元化的城镇化道路，而发展小城镇是吉林省推进城镇 化的重要途径。同时，在城镇化过程中需要政府和相关部门对土 地的流转程序经行规范。第二，要联系吉林省的实际，创新土地 流转模式。一是要创新土地流转制度。要采取有效措施，赋予农 民土地的永久使用权并进行配套改革，从法律上给予农民决策 权，并鼓励农民土地投资，加快农地流转。二是要创新土地流转 机制。吉林省要根据实际情况，并联系发达地区的先进经验，探 索出土地流转的创新机制。 （二）加强城市规划，引导城市有序发展。 加强城市规划，首先要树立科学发展观，突出战略性。大、 中、小城市都应按照科学标准来规划建设，把城市的历史、地理 和特色充分表现出来，同时要符合生态环保要求。城市规划的实 施，除了交通导向开发，服务导向开发，还应按照东北老工业基 地振兴规划理性预期引导开发，利用政府的信誉，以政府发布规 划信息来引导开发。 （三）加快产业结构优化升级，加快发展服务业，增加就业 岗位 服务业的发展是现代化的重要标志，也是产业结构优化升级 的重要内容。吉林省服务业发展具有很大的经济增长和就业增长 空间，因此，大力发展服务业是解决就业问题的主要途径和渠道。 吉林省应充分利用自己的优势和特色，大力发展与科技进步、居 民生活相关的新兴产业和服务业。比如信息产业、各类技术性服 务业、房地产业、金融保险业、仓储业和家政服务、社区服务业 等。要努力增加农民可就业的岗位，增强城镇吸纳农村人口的能 力；建立农民向产业工人转化的职业技能培提高农民就业能力， 减少无业游民。同时，吉林省要根据旅游资源丰富的特点，大力 发展旅游业，把旅游业发展成吉林省的支柱产业，成为全省服务 业发展的龙头。 参考文献： [1]费杰.城镇化不仅要提速更要提质——对吉林省城镇化进 程的回顾与反思[J].行政与法，2011（11）. [2]朱艳丽.吉林省城镇化进程中的土地流转问题研究[J].行政 与法，2010（11）. [3]栾珊.关于吉林市城镇化发展的调查与思考[J].税务与经 济，2002（5）. [4]刘国新.吉林省农村城镇化发展现状分析及对策[J].菏泽学 院学报，2009，31（6）. [5]刘燕江.吉林省城市建设与城市承载能力分析[N].吉林日 报，2010-05-05. 作者简介： 阙明阳，男， 1994年出生，汉族，四川省内江市人，延边 大学工学院土木工程专业学生。 姜学洙，男，1957年出生，朝鲜族，吉林延吉人，延边大学 马克思主义学院副教授，农村发展研究所研究员，硕士生导师。 |
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