当前位置: 主页 > 论文下载 > 经济论文 >

建党以来中国农村土地制度的演变及启示

作者：张旭东日期：2015-11-05 09:34 来源：未知

土地问题是中国革命和建设的首要问题。毛泽东曾精辟地指出，农民问题的实质是贫农问题，贫农问题的实质是土地问题。这一科学论断仍然符合当代中国国情，中国的问题是农民问题，农民问题的核心是土地问题。历史审视我国的土地制度演变过程，探讨其中蕴含的规律，对于建立符合社会主义市场经济体制的农村土地管理制度，仍然具有重要启示意义。
一、建党以来农村土地制度的历史演变
农地产权循着否定之否定规律发生着变化。从最初的否定封建地主土地所有制、实现农民土地所有权，到后来的农村土地集体所有权否定农民的土地所有权；从集体所有、统一经营到集体所有、分散经营。农村建设用地则经历了从无偿使用到有偿使用，从取消有偿使用到禁止“入市”的变化。
（一）否定封建地主土地所有制，实现农民土地所有权（1925—1955）
中国共产党成立（1921 年）后不久，领导发动了土地革命。1925年10月，中共中央在北京召开第四届中央执行委员会第二次扩大会议，会议认为“耕地农有”是解除农民贫困的根本办法；如果农民得不到他们最主要的要求———耕地，他们便不能成为革命的拥护者。会议发出《告农民书》，第一次提出了 “没收地主的土地，实现耕地农有”的主张。江西革命根据地 1931 年通过的《土地问题提纲》，按照土地归农民私有的逻辑，作出了土地可以自由租借、买卖，租额由出租和承租者双方自由议定，土地遗产由所有者生前自由处理，政府不加干涉等规定。《土地问题提纲》还规定，土地分配之后 “生的不补、死的不退” 。 1931 年6 月 1 日，苏区临时中央政府土地人民委员会颁发《关于实行土地登记》的布告，提出“……要实行土地登记，苏维埃政府发给土地证予农民，用这个证去确定农民的土地所有权，他人不得侵犯，政府不得无故没收”。
中国共产党夺取全国政权（1949 年）后，1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》规定了农村耕地的基本制度，即“有步骤地将封建半封建土地所有制改变为农民土地所有制” 、 “凡实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地所有权”。1950年6月28 日颁布的《土地改革法》规定：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。” 1954 年《宪法》进一步明确规定：国家依照法律保护农民的土地所有权，保护公民的私有财产的继承权。在这个阶段，法律规定农民宅基地、房屋等均属于农民私有财产，农民拥有居住、买卖、赠与继承等完全自由处置权，任何人不得侵占、限制、剥夺农民的这些权利。为保护农民土地私有财产权利，当时的县人民政府普遍给农民颁发了《土地房产所有证》，全国统一法律规定：农民土地房产 “为本户（本人）私有产业，耕种、居住、典当、转让、赠与、出租等完全自由，任何人不得侵犯。”
（二）否定农民的土地所有权，实现农村土地集体所有权（1955—）
这期间，经历了互助合作运动、人民公社运动等，农村土地制度发生了重大变化。互助合作运动大致上经历了两个阶段。一是从全国解放到 1955 年夏的互助组和初级社阶段；二是自 1955 年夏至1957年的高级社阶段。初级农业生产合作社农民仍然拥有土地的所有权，但必须交给初级社统一使用，允许社员保留小块自留土地，年终的分配时，农民土地股份参加分红，因此，初级社有时也称土地合作社。高级社是在初级社基础上建立起来的社区集体经济组织，它实行土地、耕畜和大型农具作价（股份）入社，集体所有，统一经营，但仍允许农业合作社留下总耕地的 5%由农户分散经营，自由种植蔬菜或其他园艺作物。自留地归集体所有，不征公粮，不交集体提留，经营者不得私自出卖、出租和非法转让。
综上可以看到农户私人所有的土地被改造为社区（高级社）集体公有土地的过程和路径。初级社时期并没有改变农民的耕地所有权，农民除劳动所得外还依法获得耕地等生产资料分红报酬，到了高级社时期，农民的耕地所有权无形中转变为集体所有权。
（三）否定农民的土地所有权、经营权，实行集体所有、统一经营（1958—80年代中期之前）
人民公社体制下的集体所有、统一经营的制度。1958年10月底，全国公社化完成，原有的74万多个农业社改组成 2.6 万多个人民公社。全国平均 28 个合作社合并成一个公社，平均三个多乡为一个公社，有的是一个县为一个公社。参加公社的农户有1.2 亿多户，占总农户的 99%以上。[1]公社体制下实行农村土地三级所有。其做法是：原属于各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同耕畜、农具等生产资料以及一切公共财产都无偿收归人民公社三级所有。公社对土地进行统一规划、统一生产、统一管理，实行平均主义的“按劳分配” 。《农村人民公社工作条例修正草案》（即人民公社 60 条）（1962 年 9 月），标志着农村人民公社所有制关系，先后经历了人民公社所有、人民公社三级所有以生产大队所有为基础、人民公社三级所有以生产队所有为基础等三个阶段。《农村人民公社工作条例修正草案》规定“土地归生产队所有”。“宅基地归生产队所有，一律不准出租和买卖”。宅基地禁止流转，但同时规定，房屋归农民私有，可自由买卖和出租。1963 年中共中央《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定：社员房屋归社员所有，社员宅基地归集体所有，一律不准出卖和出租，社员只有长期使用权。这项安排在 1982 年写进宪法，正式形成了“一宅两制”的产权制度，即宅基地和房屋分别属于集体和农民所有。
从 1962 年起，农村建设用地，无论是此前的存量私人建设用地，还是此后的新增建设用地，其所有权均转变为集体所有。但集体建设用地实行免费使用，即使用者既不向集体（土地所有者）支付土地使用费，也不向集体支付土地补偿费和劳力安置费。这一点不同于国有建设用地的无偿行政划拨。在国有建设用地无偿行政划拨制度下，国有建设用地单位虽然无需向政府支付土地使用费（地租），但需要向原土地所有权单位（集体），支付土地补偿费和劳力安置费。
（四）维持集体所有，赋予农民家庭土地承包经营权（80年代中期以后—）
到80年代中期，“集体土地、家庭承包经营”，这一制度已经在全国范围推广普及。1987 年，全国有1.8亿农户实行了这种制度，占全国农户总数的 98%。针对农民建房、社队企业和事业单位建设用地问题，国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》（1982 年）要求各地做好村镇建设用地规划，严格遵循用地审批程序，控制用地面积。在中央政府强化集体建设用地管理的同时，一些地方借鉴国有建设用地单位向集体支付补偿的办法，试行集体用地单位或农民个人使用集体建设用地，必须给予集体补偿费用。自1987年起，原《村镇建房用地管理条例》和原《国家建设征用土地条例》，被《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）（1987年1月1日施行）取代。《土地管理法》规定了使用集体建设用地支付补偿的两种情形：一是乡镇办企业建设使用村农民集体土地，应当给村集体以适当补偿，并妥善安置农民的生产和生活。二是城镇非农业户口居民建住宅使用集体土地，需要参照国家建设征收土地的标准，支付补偿费和安置补助费。至于村办企业、乡村公益事业建设和集体组织内部农民建房使用集体土地，是否需要支付相应补偿，《土地管理法》未置可否。
到 1993 年，国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农村集体土地建宅。同年，农村宅基地有偿使用费和农村宅基地超占费，这两项费用被中央作为农民负担叫停，这意味着农村宅基地有偿使用制度的昙花一现和消亡。
1998 年修订的《土地管理法》规定：宅基地是农村建设用地，每个农户在其社区只能拥有一块面积有限额的宅基地，占用耕地要报县政府批准；宅基地具有不设限的长期使用权，农民宅基地的使用权可以随房屋买卖而转移，即 “地随房走” ，但当交易完成后，该农户不能再分配另外一块宅基地，即 “一户一宅” 。《土地管理法》还规定，除兴办乡镇企业、农民建房和乡村公共公益事业用地外，其他任何单位和个人，必须使用国有建设用地，农民集体所有的土地使用权，不得出让、转让或出租用于非农业建设。这一规定，确立了国家对建设用地市场的垄断地位，农村集体土地不能进入城镇建设用地一级市场，农民无法分享城镇化带来的土地增值收益。从市场价值取向看，这项规定实质是一种倒退。2004 年 10 月，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》再次规定：
“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”
二、农村土地制度演变的启示
（一）农村土地制度关乎根本，影响全局
党在革命时期的土地政策，由于符合农民利益，所以赢得农民支持，取得了革命成功；党在夺取全国政权后，建国初期，继续维持既定的土地制度不变，稳定了政权，焕发了广大群众建设新中国的热情；但到50 年代中期以后，领导头脑发热，犯了急躁冒进病，否定农民的土地所有权、经营权，实行集体所有、统一经营，由于抑制了农民生产积极性，所以产生了极其严重的后果，解放 30 多年，仍有一亿多人的温饱问题没有解决；改革开放以后，实行家庭承包制，赋予农民土地使用权、经营权，由于符合农民发家致富的愿望，解放了农村生产力，取得了巨大成功。
（二）检验农村土地制度好坏的唯一标准———是否符合农民的愿望和要求
中国革命和建设的历史经验反复证明，只有符合农民愿望的土地制度才是好制度。中国现行集体所有、家庭经营的农村土地制度符合农民愿望，需要长期坚持并完善。但征地制度、限制农村建设用地入市制度则损害了农民利益，不符合农民愿望，必须尽快改革。
（三）土地占有王权化的思想根深蒂固
“普天之下，莫非王土”。中国自秦汉以来实行地主土地私有制，但在至高无上的皇权统治下，地主土地所有制、自耕农小土地所有制等私有土地权利并不稳定，田产可以随时易主，农民的私有土地产权没有保障。中国历史上，反复演绎着土地“强制兼并”和“抑制兼并” 的故事，与此相对应的是朝代更迭的周而复始。传统土地文化的王权化的“劣根性”挥之不去，演化为今日之“公权”对农民土地权益的侵害。
【参考文献】
[1] 人民日报， 1958-12-31.