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我国价格决策听证制度运行中的主要问题及对策分析

作者:任编辑 日期:2014-01-06 14:52 来源:未知
汪静 广西经济管理干部学院公共管理系 广西南宁 530006
摘要:我国价格决策听证制度在运行中存在组织上的不完善,程序上的不规范,以及听证救济制度的缺位等主要问题。为
此,建议在听证会的组织上确立公正、独立的听证主持人制度和兼具广泛性和效率性的听证代表遴选机制;在听证会的程序上
规范听证材料的审核、送达与公布程序,明确听证纪要的决策效力;并且借助于行政程序法强调听证程序和对违规行为的责任
追究,保证对公民听证权利的救济。
关键词:价格决策听证制度;问题;对策
听证制度是公众参与公共政策决策的路径依赖。价格决策听
证是我国决策听证制度最早引入,也是实践最为丰富的领域。我
国价格决策听证制度的正式确立以1997 年《中华人民共和国价格
法》的颁布为标志,在实际操作中主要以《政府制定价格听证办
法》(以下简称《听证办法》)为指南。近年来,全国各地共举
行了数千次价格听证会,内容涉及水、电、气、交通、景点门票、
教育、电信等诸多领域。 价格听证会不仅确立了一种由政府、垄
断经营者、消费者三方共同参与论证、相互制约的价格形成机制,
还唤醒了广大消费者和公民的民主参与意识。
然而价格听证会在实践中也暴露出各种各样的问题,以至于
价格听证几乎成了形式主义的代名词。当务之急是找出制约听证
制度发展的因素,克服这些因素,完善听证制度,使听证制度的
功能得到充分发挥。
一、我国价格听证制度运行中的主要问题
(一)听证会的组织不完善
1. 听证主持人缺乏中立性。《听证办法》规定听证主持人有
价格主管部门的负责人担任,实际上违背了行政听证必须遵循的
“职能分离原则” 。在我国,定价权作为一种炙手可热的行政权
力或是由政府计划部门掌管,或是由计划管理部门与行业主管部
门共享。以民航价格改革为例,当涉及到民航应该继续实行价格
管制还是实行市场定价这样的根本性问题时,再由掌握着价格管
制权的部门来主持听证会了就有当自己法官和先判后审的嫌疑,
听证会难以对政策制定产生实质性的影响,还会使公众对流于形
式的听证会制度产生悲观失望和排斥情绪。
⒉听证代表的遴选不尽合理。目前从中央到地方仍缺乏规范
性的代表产生办法。实践中,选择消费者代表的方式往往过于简
单,一般是给政府办公室发函,要求从所在地选代表,只要该人
选具有一定的“表达能力”、“热心公益事业”“能遵守听证会
各项纪律与注意事项”,最后代表名额往往到某个街道干部头上,
故而产生的代表一般无法代表不同的消费者利益群体,其辩论能
力与专业维权能力也参差不齐。而专家学者代表则往往与听证申
请者关系密切。实践亦证明,这种由政府价格主管部门与垄断经
营主管部门“请来”的专家代表极可能被邀请方“俘虏”,从而
严重影响专家话语权的公正行使。这种做法有违背听证所追求的
民主、公正与理性的嫌疑,无怪乎广大民众将听证会称为“民主
作秀”。
(二)听证会的程序不规范
⒈听证材料的审核不规范。对听证材料的审核又是保证材料
真实性进而保证听证科学性的必要步骤。审核涉及到两个关键问
题:一是审核什么,即审核的内容;二是由谁审核,即审核机构。
关于审核内容现行做法大都只解决财务说明材料的真实性而不涉
及定价成本的合理性。而定价成本合理与否恰恰是价格决策听证
的关键,对定价成本合理性的审核无疑是正常听证的前提。关于
审核机构,虽然《听证办法》也规定了应由中介机构对材料进行
评审,但并无对中介机构资质的相关规定,而且在选择评审机构
的问题上又存在表述不准确的毛病。《听证办法》第十六条第一
段规定,评审工作应由具有合法资格的中介机构进行;第二段又
规定政府价格主管部门可以指定有关评审机构。这两点的关系如
何处理?
2. 听证材料的送达与公布不及时。《听证办法》规定,听证
材料至少提前10 天送达正式代表手中,而对材料公布与否未作
规定。实践中,听证材料往往是到10 天之限的最后时刻才被送
至代表处,可10 天的时间对于还有日常工作的听证代表来说,
掌握甚至只是熟悉听证材料都很困难。至于是否公布听证材料,
实践中看来是以不公布未常规,公布为例外。这些做法不仅是一
种间接或直接地对公民听证权的损害,而且对决策本身的合理性
也是一种减损。
3. 听证意见的效力不明确。听证会作为人们表达不同的意见
的一种制度化形式,在一定意义上就是人们接受利益冲突的过程,
只有让人们觉得自己的意见受到重视,才能增加人们对听证会制
度与论证会成果的认可程度。而要人们接受听证结果,最根本的
是要让代表其利益的听证代表的意见在最终的决策上有所体现。
《听证办法》中对此未做强制性的规定,只是在第二十五条中含
混地规定“价格决策部门定价时,应当充分考虑听证会提出的意
见”。这意味着价格主管部门仍在定价格决策中处于绝对的主体
地位,听证意见似乎对价格决策不能产生实质性意义,其功能的
发挥取决于价格主管部门主动听取听证意见的程度。现实中大量
“听而不证,证而不听”的假听证之名行独断之实的例子招致民
众的强烈的反感,不仅损害了政府的公信力,也矮化了听证会的
地位。
(三)听证救济制度缺位
有权利就应该有对该项权利的救济。我国价格听证制度,虽
然赋予了公民参与价格制定的权力,却缺乏对这一权力的救济途
径。《听证办法》规定,听证代表纪要有疑议只能“向听证主持
人或者上 级政府价格主管部门反应”;而如果“听证主持人违
反规定程序弄虚作假,徇私舞弊”,则“由同级人民政府或上级
政府价格主管部门宣布听证无效,并建议有关机关追究其行政责
任。”这些规定属行政救济之列,且不说过于笼统,可操作性和
强制性都较差,救济面也较狭窄,仅限于听证代表对听证有疑义
与听证主持人弄虚作假,而公民的听证权却相当的宽泛,相应的
其受侵犯的表现也将是多种多样的,例如当公民被拒绝参加听证、
不同意行政机关选出的听证代表,不满意听证结果、认为决策违
法等情况下,公民是否可以获得相应的救济并能自己选择救济途
径的问题,这都是现实中完全可能的而法律中却没有相关的规定。
> 才智/235
政法精英The Elite of Political and Law
二、完善我国价格听证制度的建议
制约我国价格听证制度发展的因素是多方面的,但主要的原
因还是在于我国价格听证制度设计上的诸多不周之处。笔者就此
提如下建议:
(一)完善听证组织活动
1. 关于听证主持人。听证主持人的公正性、独立性地位将会
影响到听证的效果,决定听证程序的公正性,所以我们强调听证
主持人的选择要实行“职能分离原则”。从国外的情况看,美国
的听证主持人称“行政法官”,是美国行政机关中行使准司法型
听证权的一类特殊行政人员,他们由文官事务委员会从具有律师
资格和行政工作经验的人当中通过考试录用,他们的工资与任职
由文官事务委员会管理,不受听证所在机关影响;其职能是保证
把事实查清并把事实全部展现出来,最突出的特点是其地位的独
立性。 有鉴于此,从长期来看可考虑在我国建立一只相对独立稳
定的听证主持人队伍,要求听证主持人具有专业法律知识与若干
年行政工作经验,并通过全国统一考试取得资格证书,然后与其
所在行政机关脱钩,根据案例具体要求统一选派听证主持人。
2. 关于听证代表的遴选。价格主管部门圈定听证代表的做法
使得原本应该以唇枪舌战之势进行激烈利益博弈的听证会变成了
往往变成了申请方单方面的信息发布会。要遴选出真正能够代表
多元利益的代表,必须做到:
首先,打破政府对听证代表遴选的垄断格局,建立一种由社
会中介、利益集团和政府共同协商遴选代表机制,保证听证代表
的广泛性、独立性以及代表性。
再者,针对不同类型的听证代表采用不同的遴选方式:[1]
经营者代表和相关部门代表有所在行业或单位负责推荐。这两个
利益集团内部不乏业务扎实、训练有素的经营管理人员,其自身
完全可以产生一流的代表。[2] 专家学者代表应随机从专家库中
抽取产生。专家代表的学术水准和人格独立是其赢得社会信赖的
关键因素。[3] 消费者代表应由消费者协会负责遴选。首先在消
费者自愿报名的基础上根据既定的遴选标准确定正式代表的候选
人,然后将正式代表候选人按阶层进行分类,保证每一阶层都有
代表出席听证会;最后在保证广泛性与代表性的前提下,尽量选
择有一定专业水准和参政能力的人士作为正式代表出席听证会 。
(二)规范听证程序
1. 关于听证材料的审核。就审核内容而言,要明文规定审核
内容包括调(定)价申请方提出的财务说明材料和定价成本,对
于前者主要审核其真实性,对于后者主要审核其合理性;就审核
机构而言,对财务说明材料的审核可交由公开征召的会计事务所
完成,对定价成本合理性的审核可交由各地的价格协会进行。专
门的会计事务所能较准确的测量出申请单位会计成本的真实性,
却难以界定定价成本的合理性。价格协会作为价格专业的行业协
会,具有专业人才和专业知识以及横向联系广的优势,具有开展
调查研究、独立做出判断的能力,就目前状况而言,是审核定价
成本合理性的最佳人选。
2. 关于听证材料的送达与公布。针对材料送达听证代表手中
过晚不利于听证代表充分掌握信息、充分行使听证权利的情况,
建议:将向听证代表送达材料的时间提前到“至少在举行听证会
的30 日前”,以便代表能为出席听证会进行充分的准备。针对
因听证方案未及时向社会公布导致听证会合理性、公正性受质疑
的情况,笔者建议:听证方案在送达听证代表的同时,也应在网
上予以及时公布;在方案公布之后,听证组织者应该以热线电话、
专用电子信箱等方式广泛听取各方意见,并广泛搜集来自报纸、
电视、网络上的关于听证方案即听证会的意见和建议。
3. 关于听证意见的效力。针对“听而不证,证而不听”现象,
笔者建议首先应该确认我国的价格听证为正式听证,价格决策就
必须基于听证中的案卷做出,不经听证的材料不得作为决策的依
据,听证意见与决策结果间有很强的因果关系,即实行所谓的“案
卷排他原则”。实行“案卷排他原则”保证了听证意见必须在最
终决策中得到体现,决策依据必须是听证过程中公开的材料,这
就确定了听证意见的效力,能有效避免听证流于形式。
(三)建立听证救济制度
我国亟需建立起基本的价格决策听证救济制度。对此,笔者
建议:加快行政法的改革步伐,在改革中解决这一问题。可以通
过修改我国《行政诉讼法》和《行政复议法》,将价格决策听证
这类抽象行政行为纳入受案范围之内,实现对相关公民权利的救
济;通过修改《价格法》设立专门章节对价格听证制度加以具体
规定,使公民在维权时能掌握更有力的工具;最彻底的解决方法
是通过制定《行政程序法》对包括价格听证在内的行政听证制度
加以系统而严格的规定,尤其要强调听证程序和和对违规行为的
责任追究。
笔者深信价格决策听证程序的民主与公正性质,和它具有可
操作性的理性决策机制的设计,符合社会发展趋势。这在我们这
样一个尚需大力发展社会主义民主和加强权利保护的国家,其重
要性尤为明显。这也是听证制度在我国从无到有、日渐完善的内
在原因。尽管目前听证制度在我国价格决策领域的发展仍然存在
着一定的制约因素,但以长远的眼光来看,它与制度民主及公民
权利本位和追求公平、正义的时代潮流是相符合的,它会成为我
国程序法律制度中不可或缺的重要组成部分,成为行政决策领域
不可忽视的路径依赖。
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作者简介:
汪静(1982—),女,陕西安康人,管理学硕士,广西经济
管理干部学院公共管理系讲师。
所谓“职能分离原则”是指听证的主持人与做出裁决的人不
能是同一机构的同一个人。

 


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