| 王继岚 吉林省食品药品认证和培训中心 在这次党的群众路线教育实践活动中，中共吉林省委在中央 提出的着力解决“形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风” 四风问题的基础上，从吉林实际出发，提出了要重点解决“不落实” 一顽症问题，体现了省委对我省各级机关和党员干部队伍作风建 设中所存问题的准确把握。其实，“不落实”问题不仅仅是吉林 省各级机关和党员干部队伍作风建设中存在的顽症，它也是在全 国范围内普遍存在的一大顽症。《朱镕基讲话实录》这本书里面 提到了一个细节：1998 年，朱镕基就任国务院总理后，在国务院 的第一次全体会议上曾说过一段话：“我到国务院工作8 个年头了。 深深感到，出个主意是非常容易的。定个政策也不难，但是落实 就很难。不是你写一大篇批示，下面就会照着做的，根本就不是 那么一回事。我8 年的体会，就是要办一件事，不开个8 次、10 次会议就没法落实。现在发一个文件，能兑现20% 就不错了，不 去检查落实根本不行。”一个泱泱大国的总理，都对落实难问题 感到很无奈，足见“不落实”或“落实难”这一顽症是何等的顽强。 要破解“不落实”或“落实难”这一顽症，必须综合施策， 积极应对。 一、认真分析“不落实”或“落实难”问题产生的原因 省委书记王儒林同志在分析我省各级机关和党员干部作风建 设中存在的“不落实”或“落实难”问题的表现时，提出了“五不”， 即：不想抓落实、不会抓落实、不敢抓落实、不愿抓落实、不真 抓落实。结合我们的体会和思考，我们认为，对“不落实”或“落 实难”这一问题产生的原因，应从客观和主观两个方面来分析。 （一）客观方面的原因 主要有以下几个方面： 一是上级作出的决策部署或出台的政策文件不切实际，很难 落实。 不能否认，上级作出的决策部署或出台的政策文件确实存在 不切实际或者说存在调研论证不够、操作性较差的问题。如果存 在这个问题，那就很难在实践中得到贯彻落实。比如，关于事业 单位工作人员养老保险制度改革问题。我国养老保险制度实际存 在的双轨制问题一直为社会各界所诟病，中央也一直想设法解决。 因此，在2008 年3 月24 日，国务院印发了《关于事业单位工作 人员养老保险制度改革试点方案的通知》（国发〔2008〕10 号）。 《通知》指出：“建立完善的事业单位工作人员养老保险制度， 是加快建立覆盖城乡居民社会保障体系的重要举措，直接关系事 业单位工作人员切身利益，涉及面广，政策性强，必须先行试点， 积累经验，积极稳妥地推进。”随后，国务院决定在山西省、上 海市、浙江省、广东省、重庆市先期开展试点，与事业单位分类 改革试点配套推进。事业单位工作人员养老保险制度改革试点的 主要内容就是，在事业单位实行与企业基本一致的养老保险制度。 如果按照此方案，事业单位职工退休后的待遇将有较大幅度的降 低，因此，当年这个方案一公布，在广东等地的一些高校和科研 院所的专业技术人员，纷纷提出提前退休，引发了不小的波动。 因此，到了五年以后的今天，这项改革试点在五省市仍然没有取 得进展。还比如今年1 月1 日公安部出台的被称为“史上最严交规” 的《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部令第123 号）规定， 闯黄灯同样属于不按交通信号灯指示通行的违法行为，违者将被 依法罚扣6 分。这项规定出台后引起了巨大的社会反响，不到一 周时间，公安部交管局就专门下发通知，要求各地交管部门对目 前违反黄灯信号的，以教育警示为主，暂不予以处罚。 二是上级作出的决策部署或出台的政策文件前后矛盾，不好 落实。 在实际工作中，由于种种原因，上级作出的决策部署或出台 的政策文件，往往会出现前后不一致、自相矛盾的问题，以致下 面不好落实。比如，关于事业单位女干部的退休年龄问题，这是 事业单位工作人员上访中出现的一个比较突出的问题。按照国务 院《关于颁发〈国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法〉和〈国 务院关于工人退休、退职的暂行办法〉的通知》（国发[1978]104 号）的规定，女干部退休年龄应是55 周岁。但是《中共中央关 于建立老干部退休制度的决定》（中发[1982]13 号）规定，担任 司局长一级的干部（不管男女），一般不超过60 岁。个别虽已 达到离休退休年龄，但因工作确实需要，身体又可坚持正常工作 的，经过组织批准，也可以在一定时间内暂不离休退休，继续担 任领导职务。1987 年，中央组织部、劳动人事部《关于女干部离 休退休年龄问题的通知》则又规定，在党政机关、群众团体、事 业单位工作，年满五十五周岁的处（县）级女干部，原则上按照 国发[1978]104 号文件规定执行。个别确因工作需要，一时尚无适 当接替人选，且身体能坚持正常工作的，根据本人自愿，经所在 单位审查同意，报任免机关批准，其离休、退休年龄可适当推迟。 这样在女干部退休年龄问题上，前后有好几个规定，有的单位按 55 周岁掌握，有的单位按60 周岁掌握，造成落实情况不一致， 也引发了一些上访事件。 三是上级作出的决策部署或出台的政策文件事涉多部门，事 涉部门没有明确意见，无法落实。 上级党委或政府下发的文件中有些内容涉及多个部门，按理 说，这些文件在出台之前事涉部门是进行了协商沟通的，部署或 下发之后应该得到很好地贯彻落实。但实际情况却不是这样，如 果上一级事涉部门没有明确的意见，下面对口部门也是无法落实 的。比如，为了应对高校扩招后高校毕业生就业难的问题，2005 年6 月29 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引 导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》（中办发[2005]18 号）， 提出要引导和鼓励高校毕业生到基层就业。其中，有一条政策是 这么规定的：对毕业后自愿到艰苦地区、艰苦行业工作，服务达 到一定年限的学生，其在校期间的国家助学贷款本息由国家代为 偿还。这条政策应该说是国家为了减轻家庭困难高校毕业生就业 压力和就业成本采取的一项利民政策。但是，由于财政部没有明 确意见，所以，这项政策一直没有得到落实。到2009 年我国高校 毕业生就业迎来了较困难的一个时期后，2009 年3 月11 日，财 政部、教育部才联合下发《高等学校毕业生学费和国家助学贷款 代偿暂行办法》，决定2009 年起中央部门所属的家庭困难高校毕 业生才可享受此政策。到了今年被称为历史上最难的就业季之后， 国务院召开了全国高校毕业生就业工作电视电话会议，财政部等 有关部委领导在会上作了表态发言，这样，吉林省人社厅、财政厅、 教育厅才联合发文，决定从今年开始，吉林省省属院校家庭困难 高校毕业生才执行这一政策。这时，离2005 年已8 年时间已过。 其他涉及人事问题、机构编制问题更是如此，如果上级职能部门 没有明确意见，上级党委、政府的决策部署和政策文件是很难落 实的。 四是落实上级决策部署或政策文件的宏观环境不具备，落实 会打折扣。 这里既有整个社会氛围问题，比如，我们上面说的事业单位 养老保险制度改革的试点问题，五年时间过去了，五个试点省市 之所以未能落实，主要是实施这项改革的条件和氛围还不具备。 当然也有受基层客观条件制约的问题，比如，为改善民生，吉林 省政府提出“十二五”期间每年开发一万个公益岗位，并要求对 > 才智/237 政法精英The Elite of Political and Law 公益岗位人员按当地最低工资标准给付生活补贴。但是由于一些 地方经济欠发达，地方财政困难，无法按最低工资标准给付生活 补贴。这类问题比较突出，尤其是那些上级的那些要求地方实施 配套资金的一些部署和政策，很多地方可能因为地方财政困难在 落实上会打折扣。 （二）主观方面的原因 主要有以下几个方面： 一是责任心不强，不想去落实。 对于“不落实’或”落实难”，主观方面最主要的原因是抓 落实的人的责任心不强，缺乏抓落实的意识。因为落实任何一项 工作或一项决策部署，都需要投入大量的人力物力财力，有的还 需要落实者投入大量的精力。这就需要落实者必须有强烈的责任 心、事业心以及敢于担当的精神。有些改革性、探索性、创新性 的部署或政策文件，上级部署了好几年，为什么下面拖了好几年 也落不下去，主观上主要是落实者缺少责任心、事业心，怕麻烦， 不愿担当。比如，我上面说的家庭困难高校毕业生助学贷款代偿 问题，这虽然是对困难学生有益的事，但在落实过程中程序很复 杂，涉及学校、财政、银行、民政、学生户籍所在地等等，办起 来很麻烦，弄不好还可能费力不讨好。所以，很多地方在落实这 个政策上就不是很积极。 二是担心利益受损，不愿去落实。 任何决策部署或政策文件都是对绝大多数群体有益的，也总 会有一小部分人或者极小部分人的利益受损。如果因落实某项政 策或部署造成自身利益受损，或者给自己带不来利益，他就不可 能愿意去落实。比如，政府对企业员工的收入问题每年都要提出 一个工资指导线，同时还要确定最低工资标准。这对企业员工来 说是福音，但是对企业主来说，你要让他提高员工的工资收入， 无疑就是割他身上的肉，增加他的人工成本，损害他的利益，所 以，企业主就会千方百计会钻政策的空子，打擦边球。政府让他 要执行最低工资标准，他就把最低工资当作员工的标准工资。所 以会出现有的企业十多年不给员工涨工资现象或者说涨幅很低。 我曾经在省内某市调研过，那里的公交公司，每个员工每月就是 500 多元钱，比最低工资标准还低。还比如，国务院多次要求深 化行政审批制度改革，减少行政审批事项，下放审批权限，简化 行政审批环节，公开行政审批结果，但是年年有要求，年年有增 长。原因何在？就在于，如果审批权一旦取消了、下放了、公开了， 就会影响一些部门、单位、团体和个人的利益。所以，就不会愿 意去落实。 三是怕打出头鸟，不敢去落实。 这主要体现在我们一些试点性、探索性的改革部署和措施实 施落实上。比如，我上面说的事业单位工作人员养老保险制度改 革试点这项工作，之所以没有推行下去，客观上有难落实的情况， 但主观上，我想也是那些被确定为试点的省市怕出这个头，不知 会给本地区带来什么后果，所以不敢去落实。在中国，有些试点 性、试验性的改革，会给试点地方或部门单位带来利益，但也有 试点性、试验性的改革，给试点单位带来一些不利的影响。所以 很多地方和部门、单位对试点改革并不积极，尽管一旦上级确定， 试点地方或部门、单位也都是能拖就拖，反正不敢积极应对。我 记得当年推行公务员制度时，我省的某县被确定为全国的试点县， 后来我们去调研，当地说，将来再有这类的试点我们可不干了， 本以为试点能给我们带来了些好处，没想到，最后领导职数减了 不少，吃了大亏。存在这种心理的不在少数。还比如，2005 年吉 林省推行事业单位人事制度改革，重新核定各单位的专业技术人 员和管理人员的岗位，这项改革由于没有先例，所以，我们也搞 了试点，但很多部门都不愿意作改革的试点单位。最后我们只得 承诺，试点单位将来在高级岗位设置时给予倾斜，这才有几个单 位接受。但后来，由于人事调整，当年的承诺也没能继续兑现。 这也是一些改革的决策部署难以落实的原因之一。 四是能力素质低，不会去落实。 实事求是地说，上面作出的一些决策部署或出台的一些政策 文件政策性、原则性很强，特别是一些带有攻坚性、探索性的决 策部署，带有创新性的政策文件，在落实中也不是那么容易就能 落实的。需要落实者必须具备相当的素质和能力。如果没有一定 的能力水平，还真是很难落实到位的。比如，2006 年国务院规范 各地的津贴补贴，这项部署如果没有大智慧是很难落实的，你既 要保证原有的津贴补贴水平不降低，又不能违反国家的政策规定， 落实者必须有敢于落实的能力。在实践中，一些人在贯彻落实上 级的决策部署时确实表现出了手足无措、不知从何下手的情况， 就是由于政治、业务、领导、组织、协调等方面的能力较弱而导 致的。 五是责任不清晰，不真去落实。 由于一些决策部署和政策文件下发后，没有明确落实的主体， 分不清责任，所以，很多人不真去落实。就会出现以文件落实文件、 以会议落实会议、以批示落实批示的现象。比如，现在普遍存在 的消防安全问题，很多公共场所、公共建筑，消防不过关的问题 普遍存在，但是由于责任不清，无法确定落实的责任主体单位， 致使很多问题发现了，但却无法整改。新华社2013 年8 月29 日 发了一篇报道，题目叫《一头死猪为何能“摁住八个部门？—— 4 万斤病死猪肉流入皖苏豫鲁市场事件调查》，说的是一个农民 外出打工学会了“收死猪”门道，遂回乡“创业”，半年多收购、 加工病死猪肉达20 余吨，制成捆蹄、香肠等食品流向皖苏豫鲁4 省9 个市县市，荒唐的是这起特大加工销售病死猪肉案在警方侦 破之前，地方的食品安全监管部门（八个部门，畜牧检疫、商务、 质检、工商、卫生、食品药品监督、城管7 个部门，直接负责生 猪从养殖到屠宰、加工、流通、销售、消费各个环节的监管，还 有食品安全办公室负责指导督促。）无一察觉，并将病死猪肉问 题归结于“职能重叠、部门打架”，表示“等今年底机构改革了 就好了。”这就是由于职能交叉造成了责任不清，责任不清导致 了落实无人。 六是搞上有政策下有对策，变通去落实。 在实践中，对一些决策部署和政策文件，落实者如果不落实 肯定过不了关的话，有的地方和部门、单位或个人便会采取变通 的办法。或者是搞上有政策、下有对策那一套；或者是挑容易落 实的落实，难落实的不落实；或者是对自己有利的落实，不利的 不落实；或者是合我意的我落实，不合我意的我不落实。比如， 地方政府机构改革，这是全国人大通过的，必须落实。2008 年国 务院机构改革时，把原国家人事部和劳动保障部撤销了，组建了 人力资源和社会保障部。2009 年开始地方陆续展开，先是省一级， 后是市县级。但既便是这样引人关注的的改革部署，还是有不落 实或者落实不到位的地方。国内某省将原来的省劳动和社会保障 厅更名为省人力资源和社会保障厅，一个正厅级机构，作为省政 府组成部门；将原来的省人事厅更名为省公务员局，一个正厅级 机构，作为政府的直属机构。全国唯其一家，也就这样改了。这 就是典型的变通落实。还有个别县市，对外称是人力资源和社会 保障局，但内部仍然是两个机构同时运行，一个叫县人事局，一 个叫县劳动和社会保障局。 二、如何解决不落实的问题 针对不落实上存在的种种问题及产生的原因，如何破解这一 难题，笔者以为可以从以下几个方面入手。 一是提高决策的科学化水平，做到出台的政策文件科学有效、 切合实际。 作为组织，除了中央以外，从哪个层面来说既有落实的任务， 也有决策的任务，所以，提高决策的科学化水平很有必要，也很 有意义。出台政策，推出措施，实施改革，都是一种决策，如何 保证出台的政策可行，推出的措施有效，实施的改革成功，要求 在决策层面就要提高它的可操作性、针对性和实效性，这样才能 保证决策部署和政策文件的贯彻落实。 二是涉及多部门协调配合的部署或文件在上层要形成共识，达成一致。 对一些涉及多部门的决策部署或政策文件，在起草过程中就 要加强与相关部门的沟通协调，在重要、关键问题上必须形成共 识，达成一致意见，才能保证决策部署有效落实。尤其是在涉及人、 财、物、机构编制等问题上，必须态度明确，界定清晰，指向到位， 不要让落实者产生歧义，这样才便于基层操作。 三是要强化对各级机关及公职人员落实意识的教育，增强落 实的责任感。 当前重点是要加强对公职人员的教育，要教育广大公职人员 增强责任意识。在其位、谋其政是对公职人员的最基本的要求， 抓好上级工作部署的落实，把上级党和政府的声音传递到社会的 每个角落是公职人员义不容易辞的责任。强烈的责任感和事业心 也是增强落实能力的内在动力。比尔• 盖茨说过：“人可以不伟大， 但不可以没有责任心。”同时，还要强化培养公职人员的敬畏意识， 要教育广大公职人员敬畏党纪、敬畏国法、敬畏组织、敬畏百姓， 要教育公职人员，不落实就是对党和政府不忠诚，对事业和人民 不负责。如果公职人员没有敬畏意识，他是很难去落实上级有关 决策部署的。笔者曾做过调查，在上访的群众中，由于基层相关 公职人员的责任心、服务态度等造成越级上访占三分之一还多。 四是要坚持领导带头特别是一把手带头抓落实，保证各项决 策部署落实到位。 在目前中国的政治体制和领导体制框架下，无论什么事，只 要是地方、部门或单位的领导特别是一把手要重视了，事情肯定 好办。在抓落实这个问题上也是一样的，只要领导特别是一把手 带头抓落实了，就没有不好落实的事情。过去常有的一句俗话说， 老大难老大难老大一抓就不难，说的就是这个道理，这是由中国 特色的政治体制和管理体制决定的。很多改革性的决策部署，为 什么在一些地方迟迟难以落实，一个重要的原因就是地方一把手 不积极，不重视。 五是要建立健全抓落实的责任制，实施奖惩机制。 很多决策部署和出台的政策文件难以落实，还有一个原因是 落实的责任不明确，有的决策部署笼统地说各级机关、各部门要 落实，但并没有明确落实的责任部门，在落实中就会存在观望等 待等现象。所以，抓落实必须明确责任，落实到人头，建立责任制。 同时，还要建立健全合理的绩效考核制度，解决落实与不落实一 个样、落实的好与落实不好一个样的问题、快落实与晚落实一个 样的问题，进而进一步调动工作人员的积极性，提高落实主体和 落实者的执行力。 六是加大监督检查，坚持查处和纠正不落实的行为。 现在很多部署和工作不落实，与我们监督检查不到位有很大 关系。一项工作部署了，一个文件下发了，实际工作中的落实情 况如何，没有人去督查、没有人去检查。因此，要解决“不落实” 或“落实难”的问题，必须加大监督检查的力度，对不落实的或 落实不好的必须严肃处理，该批评的批评，该免职的免职，该调 整的调整，只有这样，才能保证上级的决策机构部署和有关政策 文件落实到位。 作者简介： 王继岚（1971.09—），女，吉林省食品药品认证和培训中 心副主任，副主任药师。 |
| 在线咨询: |
|
| 联系电话: | 18602588568 |
| 投稿邮箱: | bosslunwen@126.com |
| ★诚信★专业★权威★快速★ | |
