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能源产业发展对庆阳市财政收入贡献的调查与思考

作者：任鹏飞，王小宁，周长日期：2015-12-01 11:14 来源：未知

【摘要】能源产业作为现代经济发展中十分重要的产业，对地方财政收入贡献具有举足轻重的作用。文章通过对庆阳市能源产业发展情况的调查，深入分析了能源产业发展对庆阳市财政收入和财力保障的影响，提出加快能源产业发展、延长能源产业链条、完善能源税收体系，实现能源产业与财政收入同步协调增长，促进地方经济快速、健康发展的政策建议。
【关键词】能源产业；财政收入；调查
庆阳市是甘肃唯一的革命老区，是甘肃的石油天然气化工基地、长庆油田的主产区，是甘肃省委、省政府确定的大型能源化工基地和陕甘宁革命老区生态能源经济示范区。经过 40 多年的发展，逐步形成了以石油、煤炭、天然气、煤层气、勘探、集输、冶炼、煤电一体化经济示范区之一。近年来，依托境内丰富的能源资源，庆阳市能源产业得到了较快的发展。能源产业的快速发展，极大地带动了地方经济的发展。但受税收相关政策的制约，能源产业对地方经济发展和财政收入的贡献相对较小。我们组织对庆阳市能源产业发展情况进行了下列调查。
一、能源资源禀赋得天独厚，能源产业基础牢固庆阳市位于甘肃省东部、鄂尔多斯盆地西南，素称 “陇东” 。南部和平凉相邻，东部与陕西毗邻，西部、北部与宁夏接壤。全市辖 7 县 1 区，总面积 2.7 万平方公里，总人口 260 万，是甘肃省委、省政府确定的大型能源化工基地和陕甘宁革命老区生态能源经济示范区之一。
鄂尔多斯盆地北起阴山、大青山，南抵秦岭，西至贺兰山、六盘山，东达吕梁山、太行山，总面积 37 万平方公里，是我国第二大沉积盆地。从盆地油气聚集特征来讲，鄂尔多斯盆地号称半盆油、满盆气、南油北气、上油下气。鄂尔多斯盆地蕴藏的石油总资源量超过 100 亿吨，石油勘探开发的前景光明。这里还蕴藏着丰富的煤炭资源，是世界上少有的几个巨型聚煤盆地之一，煤炭保有储量 3 654.17 亿吨，占全国总储量的 38.8%，探明煤炭储量 3 667.08 亿吨。2007 年煤炭产量达到 12.295 亿吨，占全国总产量的 50%左右。
庆阳地处鄂尔多斯盆地西南部，具有鄂尔多斯盆地能源富集的自然禀赋，得天独厚的能源资源为庆阳市发展能源经济提供了坚实的物质基础，符合国家规划建设千万吨油田、亿吨级大煤田的条件。
庆阳市目前已探明油气总资源量近 40 亿吨，占鄂尔多斯盆地总资源量的 37%。2000 年以来，新发现的西峰油田位于鄂尔多斯盆地南部，石油地质储量 1.08 亿吨，控制石油地质储量2.03 亿吨，预测石油地质储量 1.2 亿吨，三级储量达 4.35 亿吨，是中国石油近十年来最大的发现。截至 2005 年底，西峰油田原油生产能力已达到 150 万吨。总储量和探明的地质储量超过华北油田的 30%和 1.4 倍，大于中原、吉林、河南、江汉、江苏、冀东、青海油田储量总和。油气预测储量相当于延安的 1.7 倍、榆林的 6.7 倍、宁东地区的 80 倍左右。
庆阳市煤炭资源预测储量 2 360 亿吨，占甘肃全省预测储量的 96.4%，鄂尔多斯盆地煤炭资源预测储量的 11.8%，全国煤炭资源预测储量的 4.23%。其中煤层埋藏千米以上的为 190 多亿吨，煤层气预测储量 1.36 亿立方米，占鄂尔多斯盆地中生界煤层气总资源量的30%。从地质角度来看，庆阳煤田属于鄂尔多斯聚煤盆地，资源量集中、构造简单、煤质优良，而且是没有开发和破坏的整装煤田，具备建设国家亿吨级煤炭基地的资源条件。与全国各大煤田相比，庆阳市煤炭预测储量则是开滦煤矿的 17 倍、兖州煤矿的 64 倍，大体相当于 50 个大同矿区、 100 多个抚顺矿区，接近于世界七大煤田之一的俄罗斯顿巴斯煤田。庆阳是油、煤、气俱全的大型综合性资源大市。如果把石油、天然气、煤炭资源折合成油当量，约有 1 230.8 亿吨，仅次于“中国第一能源大市” 的榆林市。庆阳市将成为 21 世纪中国能源战略接替基地。
二、能源勘探开发力度不断加大，传统能源与新能源齐头并进
近年来，随着西峰油田和庆阳煤田的发现，国家政策不断加大了对庆阳能源资源开发的支持力度，在国家和省政府的支持下，庆阳市石油、煤炭、天然气（煤层气）、新能源等能源产业进入了一个空前发展时期。庆阳市 “十二五” 规划提出了能源产业发展的宏伟目标，到 “十二五” 末，庆阳市原油产量和加工量达到双1 000万吨，建成核桃峪年产1 200万吨、新庄年产800万吨等 11 个大煤矿，原煤产量达到 6 000 万吨。建成正宁、环县各2×100 万千瓦电厂、西峰 2×30 万千瓦热电联产项目，启动实施宁县、合水电厂一期和正宁罗川电厂项目，建成煤电装机1 220万千瓦。实施 40 亿立方米煤制气、 240 万吨煤制甲醇、 60 万吨二甲醚、 200 万吨合成氨、 320 万吨尿素生产等煤化工项目， “十二五” 末煤化工生产规模达到 500 万吨、天然气（煤层气） 10 亿立方米，建成 60 万吨 / 年电解铝项目。
（一）石油资源勘探开发概况
经过近 40 年的开发，庆阳市已逐步形成了集石油、天然气勘探、集输、冶炼为一体的石油产业体系。长庆油田在庆阳市累计生产原油 4 776.59 万吨。以西峰油田、马岭油田、华池油田为代表的陇东油区，已成为甘肃省境内最大、长庆油田稳定的原油生产基地，被誉为 “我国西部石油行业一颗璀璨的明珠” 。庆阳是长庆油田的重点勘探开发区域，也是主力产区。截至 2010 年底，已探明油气总资源量 28.47 亿吨，占鄂尔多斯盆地油气总资源量的 33%；长庆油田在陇东探明并开发了马岭、樊家川、华池、西峰等 15 个油田、 66 个开发区块，共钻油（水）井5 442口； 40年来，长庆油田在庆阳累计生产原油4 776.59 万吨。
2001 年探明的西峰油田，石油地质储量 1.08 亿吨，控制石油地质储量 2.03 亿吨，被称为中国石油近 10 年来的最大发现。 “十五” 到 “十一五” 期间，长庆油田油气勘探取得重大进展，产能建设全面完成，实现了跨越式发展。在庆阳市累计完成生产总值682.49 亿元，占全市的 36.9％；固定资产投资 299.59 亿元，占19.38％；贡献大口径财政收入 124.39 亿元，占全市的 51.82％。在几个主要经济指标中，油田贡献部分已呈现出三分天下必有其一的格局，油田经济总量的增长带动了地方经济的快速发展，特别是油田纳税已成为地方财政的重要支撑。长庆油田公司采油二厂是长庆油田主力生产单位，也是庆阳市境内最大的原油生产企业。中石化华北分公司、延长石油管理局也积极参与庆阳超低渗透油田开发，成为庆阳境内石油勘探开发队伍的重要的一员。
中国石油庆阳石化公司创建于 1971 年 9 月，是随着长庆油田的勘探开发，国家支援庆阳老区经济社会发展而兴建的一家石油化工企业，是庆阳市唯一一所以石油炼制为主的石油化工生产企业，也是甘肃省重要的石油化工企业。2010 年完成异地搬迁改造，原油加工能力达到目标 300 万吨，主要以石油炼制、石油助剂和石油化工为主，主要产品有 90#、 93# 汽油、煤油、 0#、 -10#、 -20# 柴油、石油液化气、聚丙烯、 MTBE、活性炭以及甘草甜素系列产品等。2011 年销售收入达到 250 亿元以上，上缴税金达到 38 亿元以上，平均每天上缴税金 1 000 万元以上，纳税占庆阳市大口径财政收入的 40%以上，被誉为 “陇原明珠” ，在甘肃省及庆阳市经济建设中发挥着重要的作用。
（二）煤炭资源勘探开发情况
近年来，庆阳市委、市政府坚持 “依靠煤炭、延伸煤炭、超越煤炭” 的思路，累计投入 7.9 亿元，在 2 550 平方公里的范围内开展地质勘查，最新查明煤炭资源量突破 120 亿吨。目前，华能集团公司、甘肃万胜矿业公司、唐山嘉华公司、中化集团等企业先后进入庆阳市开发建设煤矿、煤电、煤化工、煤建材、煤电铝和公路、铁路、水库等项目。已经开工和具备开工建设条件的煤矿 7 个，规模达 3 360 万吨／年。庆阳市规划建设 8 个矿区19 座煤矿，省政府已与华能集团签订协议，投资 600 亿元推进陇东地区电力、煤炭、铁路、化工等相关产业一体化发展。目前，环县刘园子、正宁核桃峪、宁县新庄、环县马福川、毛家川 500万吨煤矿前期工作已基本就绪，将于近期开建。到 “十二五” 末，煤炭年产能达到 6 000 万吨以上、火电装机容量达到 1 220 万千瓦、风电装机容量达到 200 万千瓦、光伏发电争取达到 10 万千瓦、煤化工产能达到 500 万吨、电解铝达到 60 万吨。
（三）风电产业发展情况
在大力发展石油、煤炭等传统能源的同时，庆阳市充分利用得天独厚的自然条件，积极开发新能源建设，由华电新能源甘肃分公司投资兴建风力发电，规划建设总规模 200 MW，其中一期、二期建设容量均为 49.5 MW，总投资约 8.7 亿元，年上网电量2 亿千瓦时。 2012 年7 月，华电南湫一期、二期各 49.5 MW风电项目已顺利完成，正式由环县甜水堡变电站送入国家电网主网。
三、能源产业发展对地方财政收入的影响
近年来，庆阳市以石油、煤炭资源勘探开发为主的能源产业快速发展，极大的促进了庆阳市预算收入的快速增长。能源产业对庆阳市财政收入的贡献以增值税、消费税、资源税、城市维护建设税、教育费附加、个人所得税以及探矿权、采矿权使用费及价款收入为主。尽管石油、煤炭产业对庆阳市财政收入贡献超过 50%以上，但由于能源产业开发、税收政策不同、财政体制调整及国际原油价格影响等原因，庆阳市财政收入规模相对较小，年度间分布不平衡，能源产业发展对庆阳市财政收入影响较大。
（一）能源产业发展速度加快，财政收入大幅增长
2004 年以来，随着西峰油田和庆阳煤田的发现，庆阳市能源产业得到了快速发展，油田勘探开发规模不断扩大，除长庆油田采油二厂、采油三厂外，华北油田甘肃分公司、延长石油管理局等企业先后入驻庆阳，共同参与庆阳油气资源的勘探与开发。 2009 年以来，长庆油田、华北油田相继在庆阳市开展了以超低渗透开发为主的石油大会战，庆阳市石油开发进入一个崭新的阶段，原油产量大幅增长， 2011 年末，庆阳市原油产量实现450 万吨。2010 年，随着中国石油庆阳化工有限公司搬迁改造项目的全面完成，庆阳市原油加工能力大幅提升， 2011 年末，庆阳市原油加工能力突破 300 万吨。与此同时，煤炭资源勘探开发拉开了序幕，已有华能、中铝、甘电投等企业集团先后入驻投资建设。西安天竣、宁夏万胜、唐山嘉华等企业已获准勘查开发当地煤田。中化集团也在积极规划进驻庆阳，发展煤化工产业。
能源产业提供的税收必将成为庆阳财政收入的重要支柱。2011年，庆阳市预算收入 107.34 亿元，同比增长 47.08%；地方预算收入44.34 亿元，同比增长 47.68%。其中油田税收入实现 60.55亿元，占全部预算收入的 56.41%，占地方预算收入的 35.34%；煤炭产业实现探矿权、采矿权使用费、价款收入 9.6 亿元，占市预算收入近 10%，地方预算收入的 22%。
（二）石油开发政策存在差异，财政收入贡献相对较小
庆阳市作为革命老区，蕴藏着丰富的石油煤炭资源，与延安同是国家重要的能源化工基地，但由于石油开发及税费政策不同，造成庆阳市能源产业提供的税收与税源、 GDP 与税收的背离，对地方财政的贡献少之又少。在石油开发方面，延安市享受中央优惠政策，在境内拥有石油资源自主开采权，获得收益属于纯地方收入。而庆阳市至今采用的仍是 1994 年省政府与中石油签订的 “11.14” 纪要： “地方不划分区块开采，不钻井，不占油井，不能影响油田边远井试采，更不允许其他部门和单位参与或组织该区的石油探采活动” 。在税收政策方面，与庆阳相比，延安除了执行国家正常的税收政策之外，还重点实行了以下三项特殊的税费政策。一是对延长油田开采的原油每吨征收550 元的国有资产经营收益（石油开发费）。二是对煤炭石油天然气资源开采征收水土流失补偿费。三是地方能源化工企业所得税 40%归地方所有。2008 年，延长油田开采原油 883 万吨，共缴纳国有资产经营收益 48.6 亿元，其中市县实得 35 亿元，占小口径财政收入的 43.72%。 2009 年，延长油田开采原油 886 万吨，共缴纳国有资产经营收益 48.7 亿元，其中市县实得 42.3 亿元，占小口径财政收入的 46.76%。
（三）财政体制税收政策影响明显，庆阳财力建设波动加大
近年来，庆阳市财政收入保持了较快的增长速度，但由于税收政策调整和财政体制变更等原因，庆阳市财力建设波动较大。一是受成品油税费改革和资源税征收方式改革影响，庆阳市财政收入大幅增长。分析庆阳市财政收入大幅增长的原因，除以石油产业开发为主的能源产业加快发展外，国家能源产业税收政策调整是庆阳市财政收入大幅度增长的主要原因。2009年实施的成品油税费改革，汽油消费税单位税额每升提高 0.8元，柴油消费税单位税额每升提高 0.7 元，其他成品油单位税额相应提高。提高后的汽油、石脑油、溶剂油、润滑油消费税单位税额为每升 1 元，柴油、燃料油、航空煤油为每升 0.8 元。税费改革政策的实施，极大地促进了庆阳市财政收入折大幅增长。
2011 年，庆阳市仅成品油消费税入库 32.17 亿元，城建税 2.93亿元，教育费附加 1.02 亿元，三项合计占庆阳市财政收入33.65%。2010 年年末，庆阳市场原油资源税纳入到资源税改革实施范围，原油资源税由原来的从量计征改为从价计征，适用于 4.09%的税率。2011 年，庆阳市资源税入库 8.02 亿元，占地方预算收入 44.34 亿元的 18.09%，改革资源税计征方式，大幅提高了地方财政收入。二是受财政体制改革影响，庆阳市财力保障波动加大。以经常性转移支付为例， 2000 年以来，庆阳市境内实行的消费税、增值税中央分成部分先后经历了多次调整。增值税、消费税作为庆阳市最重要的主体税种，税收返还比例的高低直接关系着庆阳市财力保障能力。2001 年实行 70%的返还比例、 2005 年实行35%、 2009 年实行 100%。税收返还政策的调整，加大了地方财政保障能力的不确定性。2011 年，随着“省直管县” 改革力度的不断加大，庆阳市辖内 7 个县已全部纳入 “省直管县” 改革范围，取消税收返还政策，市本级和西峰区税收返还比例由之前 100%调整为 10%，市、区两级财政保障能力大幅减弱， 2012 年上半年，财政时常发生支付困难。
（四）能源产业带动作用不强，财政收入贡献较小
从固定资产投入、工业增加值、财政收入等经济指标看，长庆油田占了很大比例，但深入分析，长庆油田对地方经济的带动作用还没有充分发挥出来。一是生产总值占比大，但仅限于原油生产。就地加工量很少，后续产业少，产业链条短，深加工项目更少。 2001—2010 年 10 年期间，长庆油田工业增加值（GDP）增速很快，但原油的就地加工明显偏少， 10 年累计加工原油985.36 万吨，仅占境内原油总产量的 39.41％。搬迁改造后的庆阳石化公司加工能力已达到 500 万吨，由于受多种因素影响，不能满负荷生产， 2011 年，境内150 万吨原油外运异地加工。二是固定资产投资大，但投资方向单一。投资绝大部分用于油田的勘探、采油和油井、井场、管线站所的建设，这种投资动力伴随着石油资源的开发而扩建，也伴随着石油资源的枯竭而消失，对地方经济社会发展不能产生长远效益，对地方经济发展、生态恢复和环境保护投资更少，注重资源开发，忽视产业培育，被动投入多，主动投入少，地方经济结构矛盾突出的趋势进一步加剧。三是税收占全市的比例较大，但主要是以上解中央的国税为主，地方可支配的部分偏低，主要是 25％的增值税（原5％为省级， 20％为市级，自第十次老区会议后，省上允许自2008 年以前 25％全留庆阳市）和资源税（资源税 2004 年 1 月前按销售每吨原油 8 元征收， 2004 年 1 月至 2005 年 7 月，按12 元征收， 2005 年 8 月开始按 28 元征收）留归地方， 75％的增值税和消费税、企业所得税全部上缴中央， “十一五” 期间，油田累计上缴税收占到了全市财政收入的 43.19％，但对地方财政的贡献仅为 27.87％。
（五）环境资源破坏加重，环境恢复缺乏财力保障
40 年来，庆阳市石油资源开发为国家做出了积极贡献，但同时也付出了巨大的环境代价。一是严重污染可利用水源，水体功能和水质明显下降。油田开发以来，北部三县的河流使用功能全面退化，人畜饮用、农业灌溉、个别水电站发电等功能已完全丧失。环县曲子至庆城县县城河段实际上成了一条排污沟，水体长期处于劣五类水质，使用功能得不到再生和恢复。马莲河全河段有机类污染显见，挥发酚、化学需氧量超标严重，从环县曲子到宁县桥头段全部为严重污染级。早在 1996 年对北三县涉油地区水质进行监测时， 14 项指标中，环江年均值超标10 项，华池境内柔远河年均超标 11 项；油田重点开发区 28 口浅层土井中，可以饮用的仅有 2 口。因油田污染造成水质下降，对北部三县的饮水安全已构成严重威胁，水源污染导致人群发病率明显上升，油田主要开发区乙类传染病发病率比全市平均数高出149.35 人。二是生态环境遭到不同程度的破坏。因石油开发改变土地使用功能，使土地耕作价值丧失；植被覆盖减少，使绿地生态效应受损，野生动植物栖息环境恶化，破坏了生态平衡。如今，庆阳市能源产业虽然有了较大发展，但由于能源资源开发中忽视了相关环境保护政策、税收政策的调整与落实，庆阳市在能源资源勘探开发中对恢复环境的资金严重短缺，缺乏相应的制度性保障措施。
四、政策建议
借鉴能源资源富集地区经济发展经验，抓住甘肃省委省政府 “把庆阳建成甘肃重要的能源化工基地” 和 “全省新的经济增长极” 的战略定位和国家将庆阳纳入《陕甘宁革命老区振兴规划》将庆阳定位为国家能源化工基地和区域性中心城市机遇，加快庆阳能源资源产业发展力度，促进庆阳经济跨越式发展。
（一）要尽快拉长产业链条，建立多元化产业结构
目前庆阳市 88％的工业增加值来自石油工业，石油工业提供的财政收入占到财政总收入的 45％。多年来，由于只注重资源开发，忽视了产业培育，使庆阳经济结构性矛盾突出，资源型城市的特征明显。做为一个典型的资源型城市， “十二五” 时期既要抓住时机，积极支持当地工业发展，又要看到资源型城市经济要素的不足，及时借鉴其他地区资源枯竭型城市的成功经验和失败教训，制定资源开发与可持续发展的长远规划，降低地方财政对石油工业的过度依赖。要在提高主体石油资源利用效率、加快对相关资源开发的同时，充分利用能源工业的拉动作用，大力发展一批具有世界领先水平和开发实力的炼油、化工、化肥、塑料、纺织等方面相关产业及附属产业，繁荣发展第三产业，促进一、二、三产业的协调发展，增强庆阳市经济的自我发展能力和可持续发展能力。
（二）要健全石油开发机制，完善能源税收体系
在不违背国家产业政策的前提下，庆阳石油资源应优先在当地进行加工转化，使当地的资源优势真正变为经济优势，提高开发企业对地方经济发展的贡献率，防止出现掠夺式开采。同时要尽快改革目前的税收管理制度，将资源区地租、资源耗竭补偿和环境损坏补偿纳入资源税收管理体系，并确定合理统一的税率比例，由石油资源所在地政府征收并返还到地区资源和环境的补偿建设中，使石油资源区的资源和环境利益得到体现，切实把工业支持地方经济的作用落到实处。一是增加增值税分成比例。长庆油田的税收三级分成使产地与受益地不一致，要尽快调整分配体制，对长庆油田（不含长实集团）缴纳的增值税，建议调整留给地方的 25%部分的预算级次，增加县级分成，市、县级比例按 15％和 10％分成，缓解庆城县石油税收陡降裂缝。二是提高资源税税率。2011 年，长庆石油企业按4.09％向庆阳交纳资源税，这一税率是全国最低水平，而全国最高的石油企业资源税率为 7％。建议将 4.09％的资源税率提高到销售收入的 7%征收，并全额划归地方所有。三是征收国有资产经营收益。参照延长油田征收 30％国有资产经营收益的做法，将长庆石油企业税后利润的 10％征收国有资产经营收益。通过对石油企业税收的适当调整，增加地方财力，缓解前四十年的环境欠账和生态欠账。
（三）要合理开发石油资源，加大环境保护财力保障
一是正确处理能源开发与环境保护的关系，增强环境保护意识。要在加大油气资源开发力度的同时加强环境保护，严格落实 6 类 10 大项污染源治理项目相应的生态保护和污染防治措施，对环境影响较大或处于生态环境敏感区域的建设项目，必须落实环境监察措施，建立定期现场检查制度，提高事前控制水平和能力，避免出现采取 “杀鸡取卵” 的开采方式所带来的地理环境的恶化和得不偿失的地质灾害，避免今日 “水换油”，明日“油换水” ，将来“油水俱缺” 的悲剧在庆阳重演。要将油气资源作为油地赖以生存的资本、油地在发展中应携手合作，建议将一部分经济资源从其他用途转到保护和改善自然环境上来。二是借鉴陕西能源开发政策，征收煤炭石油天然气资源开采征收水土流失补偿费，实行市、县分成，重点向资源开发地区倾斜，增强地方政府环境恢复的财力保障。三是调整税收返还比例，缓解市区财政压力。 2011 年，市本级和西峰区税收返还比例由之前 100%调整为 10%，之后，市、区两级财政保障能力大幅减弱，时常发生支付困难，建议提高税收返还比例至30%~50%之间，提高财政支出对环境保障、保护能力。
（四）要完善区域资本市场，增强金融支持力度
加强对能源产业发展的金融支持，适当提高在地方金融机构的融资比例；金融机构要从信贷资金的投向上逐步优化能源生产基地的资源性产业结构，不断探索新市场，积极争取，加强对资源深加工项目以及新兴产业项目的融资力度，逐步建立起有利于促进资源地区可持续发展的信贷投入机制。同时，要建立完善庆阳市石油、煤炭能源化工基地建设资金的引入机制。对接续产业、替代产业以及能够延伸产业链条的下游产业的发展，初期可选择政策性投入为主，商业性投入为辅的模式，中后期可选择市场投入为主，政策投入为辅的模式。充分发挥政策性金融对商业性金融的信用导向、政策导向和市场导向的作用，使庆阳市商业银行信贷业务逐渐跨入石油、煤炭等能源领域。
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