| 在目前全国大力推进高标准基本农 田建设,保护十八亿亩耕地红线的 背景之下，高标准基本农田建设在 各地正如火如荼地进行着。建设高 标准基本农田的目的是增加有效耕 作面积，改善农业生产条件，提高 耕地质量,确保国家粮食安全，保 护生态环境。然而，在一些经济发 达地区，如珠三角洲地区，由于土 地资源极为紧缺、劳动力成本相对 较高、农业产业化规模相对较小等 问题，部分地区高标准基本农田建 设仍停留在基础设施建设的层面， 如何能保护耕地、提高耕地质量； 如何能促进田块连片，增加耕地数 量；如何能保护好耕地生态涵养， 确保农产品食品安全等问题给珠三 角洲地区带来严峻的考验。笔者主 要通过对珠三角洲地区部分城市的 考察，就经济发达地区高标准基本 农田建设在耕地“数量、质量、生 态”三位一体的管理上进行了探 讨。 【关键词】高标准基本农田建设；耕地保护 1 高标准基本农田建设的背景 加强基本农田保护、建设旱涝保收高 标准基本农田是党中央、国务院的战略部 署。按照国务院批准的《全国土地整治规划 （2011-2015年）》和国土资源部、财政部 《关于加快编制和实施土地整治规划大力推 进高标准基本农田建设的通知》（国土资发 [2012]63号）等文件要求。“十二五”期间， 广东省高标准基本农田建设任务100.72万公 顷，经整治的基本农田平均质量应当提高1 个等级以上。通过高标准基本农田建设，有 效优化土地利用结构，完善田间基础设施， 提高机械化水平和农业综合生产能力，增强 低于自然灾害能力，改善农田生态环境。 其中，在全省“十二五”期间建设任务当 中，经济发达的珠三角洲地区高标准基本农 田建设任务216308.1公顷（顺德区820.41公 顷），占全省21.48%。由于该地区土地资源 极为紧缺、劳动力成本相对较高、农业产业 化规模相对较小等问题，高标准基本农田建 设任务重，难度大。 截至目前，珠三角洲各市2012年度高标 准基本农田建设（66720.01公顷）规划设计 已经完成，并有部分地市已完成工程竣工。 但总体来看，高标准基本农田建设仍停留 在基础设施建设的层面，存在着耕地难调、 任务难落、管护主体不明等问题。下阶段， 2013～2015年高标准基本农田建设，珠三角 洲地区仍有149588.09公顷任务，作为广东 省经济发达地区，珠三角洲地区如何结合高 标准基本农田建设资金，改善土壤重金属污 染、发展放心农业、都市现代农业是经济发 达地区走农业特色发展之路。 2 高标准基本农田建设存在的几个问题 2.1 土地资源极为紧缺，基层小农思想顽 固，耕地难调 按照“统筹规划、集体资金、连片开 发”的原则，高标准基本农田建设要将集中 连片的农田进行全局规划设计，必然打破原 有农田划块，重新调准农田分配。但在珠三 角洲地区，由于小农富农的普遍存在，往往 适应了原有的耕作田块，不愿意接受权属调 整。再加上经济发达地区的征地热潮，使得 农民习惯性认为权属调整和征地相关，田块 归并难上加难。另外，高标准基本农田建设 不管是修路、还是修沟，多少会占掉一些农 田，少数农户把自己的田块看得很重，不太 愿把自家的田调出部分来搞农业基础设施建 设，因此，在珠江三角洲地区的部分基层乡 村，“九曲十八弯”的农路不在少数。 2.2 高标准基本农田建设认识不够，建设任 务落地难 珠三角洲地区经济发展主要是以第二、 三产业为主，第一产业站在比较次要的位 置，对当地税收基本无贡献，如高标准基本 农田建设一旦落地后，就说明该基本农田地 块是永久性使用，调出的可能性低，因此部 分地方政府对高标准基本农田建设落地考虑 慎重，建设呈任务化。另外，珠三角洲地区 劳动力、土地承包价等生产要素的机会成本 相对较大，耕地种植年收入效益低，许多耕 地已经从传统的种粮种菜转为鱼塘、花卉苗 木等用途。因此，部分业主单位仅按照政策 以任务教条形式完成高标准基本农田建设指 标，却没有充足的时间与农水部门、基层镇 村做好具体调研，导致项目与高标准基本农 田建设不符，脱离农民实际。高标准基本农 田建设实施主体为县级国土、农业部门或乡 镇政府，利益主体则为农民，高标准基本农 田建设一厢情愿，没有符合农民的意愿。特 别在经济发达地区，由于实施主体和利益主 体不一致，很大部分高标准基本农田规划设 计报批后，实施过程中农民不同意，面临 20%以上的设计修改，在一定程度上影响了 项目的实施和绩效。 2.3 高标准基本农田建设管护没明确责任主体 在现行的农村分散经营体制下，珠三 角洲地区大部分镇村财政独立，由于经济以 二、三产业为支撑，对于农田基础设施的管 护，需要增加镇村财政支出，因此，许多建 好的工程，如早期财政系统牵头的农业综合 开发项目，由于后期管护工作不到位，部分 农业基础设施日久失修，致使农田发展不可 持续。一些项目工程在建设当期当年，无 论工程的内在质量还是外在形象，都可算得 上是精品优质工程，一旦后续管护工作跟不 上，工程破损扩大，高标准就会转化为低标 准。一些通过土地整理建成的标准农田，也 由于后期管护不到位，导致整理好的耕地质 量下降，甚至出现抛荒现象。 3 高标准基本农田建设的建议 3.1 高标准基本农田建设需与土地承包中期 调整时间衔接 目前，高标准基本农田建设从国家到省 到市到县都安排了具体建设任务，并提供了 高标准基本农田建设目标，项目建设规模原 则上要在66.7公顷以上。但由于珠三角地区 农业产业化规模相对较小，一家一户的农田 相互独立，整体实现基本农田连片建设规模 难度较大。因此，如何整合零散的基本农田 资源实现成片开发是珠三角地区突破农业发 展的关键。 通过与基层农业部门征询耕地承包期时 间，按照先易后难的原则，以土地承包中期 调整及村政府反承包土地的方式收并零散耕 地，小田并大田，合理布置渠道及机耕路， 促进田块规格化，标准化，达到“田成方、 渠相通、路相连”的基本格局。 以中山市 县级基本农田保护示范区-民众群安片区为 例，该基本农田整治项目，涉及面积534.35 公顷，农田分别属于6个生产队，60多户村 民耕作，农田产值和地价都比较低。为促进 耕地连片开发，当地村委通过对各生产队各 村民到期的土地收回，并对正在承包期的土 地进行反承包，统一收归村集体管理，然后 利用省、市支农资金，集中搞农田标准化建 设，再由村委会分别连片分割发包给农业企 业或大耕户。项目经标准化整治后，土地 发包价格大幅提升，由整治前年平均600元 /667平方米提升到平均1200元/667平方米， 最高发包价达1800元/667平方米，667平方 米增600～800元。全村的土地（含鱼塘）发 包面积有333.5公顷，合计每年增加发包收入 达350万元。其中，村集体通过“反承包”方 式经营的土地213.44公顷，每年反承包差价 均价450元/667平方米,每年可增加村集体收 入达480万。该模式一改当地一家一户的小农 思想，反承包模式一度辐射至中山各镇。 3.2 加大涉农资金统筹力度，真正改善基本 农田基础设施建设 目前，高标准基本农田资金主要以省级 补助资金为主，分每667平方米1500元及1200 元两档对全省高标准基本农田建设任务给予 补助，其中珠三角洲地区基本为每667平方 米1200元补助。由于亩资金投入比较低，及 迫于农村小农思想普遍存在，同一村内甲生 产队做了，乙生产队也必须要做，补助资金 仅能用于整个项目区的小型工程，再加上珠 三角洲地区用工成本较高，因此仅1200元每 667平方米的投资标准，基本对当地基础设施 建设产生效益不大。以东莞市为例，该市对 高标准基本农田按每667平方米4200元标准实 行省、市和镇街三级共同补贴，其中省补助 1200元，市镇补助3000元，市镇补助部分按 镇街综合实力以3：7、4：6、5：5、6：4的 比例两级分担。通过增加投资金额方式，扩 大基本农田基础设施建设，推进现代农业发 展模式。 3.3 引入都市农业园区概念，借高标准基本 农田建设资金建亮点工程 随着珠三角洲地区的不断发展，人民生 活水平的不断提高，人民对休闲农业旅游环 境、高端安全农副产品及生态保护有着极高 的渴望，都市农业作为各都市经济圈之间的 涵养带，已逐渐成为珠三角洲地区农业发展 的趋势。珠三角洲地区可以统筹高标准基本 农田建设资金及其它支农资金建设，按照各 自城市的实际情况开发不同功能区的都市农 业园，建设具有地方特色及亮点农业产业。 如深莞惠地区，深圳农地资源紧缺，可结合 生物技术概念，开发农业试验田；东莞基本 农田面积零散，且地价较高，可结合休闲农 业及产品销售平台的概念，开发诸如家庭农 场、农家乐、农产品交易基地；而惠州地区 土地资源丰富，种粮面积广，可结合标准化 农业、规模农业、安全农业等概念，开发无 公害农产品基地、标准化农产品基地，供珠 三角地区、港澳地区农产品吃用，并提供一 定的科普教育作用。 3.4 加大高标准基本农田质量建设，重点发 展放心农业 根据《广东省珠江三角洲经济区农业 地质与生态地球化学调查项目》部分调查结 果显示，三级和劣三级土壤已占到珠江三 角洲经济区面积的22.8%，主要超标元素为 镉、汞、砷、氟。重金属元素异常主要分布 于广州-佛山及其周边经济较为发达地区。 针对广州、佛山地区，“十二五”期间高标 准基本农田建设任务量分为为45202.59公顷 和10391.86公顷，由于该地区为珠三角洲最 发达的前三个城市之二，农田设施已具备基 础条件，因此，高标准基本农田建设应以土 壤污染治理为重点，通过化学治理、物理治 理及生物治理等手段，改良土壤质地，增施 有机肥料，加快有害物质的分解，稀释污染 物，综合治理，全面规划，使污染的土壤得 到合理的利用。 3.5 高标准基本农田建设既要高产高效，也 要生态环保 高标准基本农田建设在实现土地资源 的合理利用、提高农田生产能力、改善生态 环境和景观格局方面发挥了很大的作用。但 是，在工程实施中，有的地方片面追求硬底 化，对农田生态系统造成强烈干扰，大规模 地改变了地表景观结构，导致自然生态系统 组成结构、物质循环和能量流动特征发生了 较大变化，田块与田块间的生物多样性、 生态系统稳定性有一定的负面影响，它使土 壤中速效磷、速效钾、活性有机质下降，土 壤微生物数量减少，农田生物栖息地环境退 化，而且使农业生态系统的缓冲和补偿能 力、抵御灾害能力及适应环境能力下降。 3.6 明确管护主体，确保高标准基本农田建 设设施持续利用 高标准基本农田建设资金为政府投资资 金，建设主体一般为乡镇人民政府。为确保 支农资金能够发挥最大效益，基础设施能够 可持续利用，乡镇人民政府应建立长效管护 机制。明确高标准基本农田建设设施管理主 体、落实管护责任、完善管理措施、筹措管 护经费，逐步建立小型建后管护长效机制。 参照一般农业、水利部门做法，管护主体可 为村（社区）、村经济合作社、农民专业合 作经济组织、乡镇人民政府或街道办事处。 参考文献 [1]张钢军，张恩禄，侯宇.关于推进辽宁省高标准 基本农田建设的思考[J].农业经济，2010. 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