当前位置: 主页 > 论文下载 > 经济论文 >

我国农村土地流转过程中出现的问题及对策研究

作者：刘晓军日期：2015-11-23 10:29 来源：未知

【摘要】
土地既是一个古老的话题，又是一个永恒的主题。马克思指出： “土地是一切生产和一切存在的源泉，并且它又是同农业结合着的，而农业是一切多少固定的社会的最初的生产方式。” [1]
长期以来，人类社会的发展、繁荣和变革，是和土地制度的演进结合在一起的。我国土地资源总量比较丰富，但是我国地形山地、高原所占的比例过大，平原面积较小，造成我国耕地后备资源不足，再加上人口众多，所以从总体上看，我国土地资源比较紧张。改革开放以后，我国实行家庭联产承包责任制，对土地资源的分配采取平均分配的方式，农民以家庭为单位都可以获得一块承包地。但是随着工业化和城镇化的不断推进，有些农民转而从事经济效益较好的第二产业、第三产业，出现了“有地无人种” 的现象。 “土地流转是一些农民不想种地而另一些农民想种地互动的结果，是土地承包制适应农业生产实际状况的自然反应。” [2]和家庭联产承包责任制一样，土地流转的发明权还是属于农民，有利于克服家庭联产承包责任制的不足。
一、土地流转的概念及我国农村土地流转的发展历程
土地流转即土地使用权流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，并按期获得一定收益的权利。随着社会主义市场经济的深入发展和社会主义新农村建设的不断推进，农民的市场意识、法制意识不断增强，土地也慢慢成为农民参与到市场经济的手段。2007年，十届人大五次会议通过的《中华人民共和国物权法》将农民的土地承包经营权规定为用益物权。这一规定能更好的保障农民对土地的经营权，并有权从土地流转中获得收益。
（一）土地流转的方式
1.土地转包。所谓土地转包，是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转包给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。土地转包后，原来的土地承包关系没有改变，并继续存在，而土地的接包方则按照土地流转合同的规定享有土地经营权。在这种流转方式下，新的承包人不与土地所有者（集体经济组织）直接发生经济关系，双方根据当时的经济、技术和社会条件签订转包协议以确定双方的权利和义务。转包期限可以视双方的具体条件自行商定，但是不能超过转出方承包权的剩余期限，而转包的土地一般是用于发展农业，并实行大规模经营。
2.土地出租。所谓土地出租，就是享有土地承包权的农户将在自己的土地经营权租赁给个人或者集体经济组织从事农业生产活动，是一定期限内土地承包权和经营权的相互分离，但是出租后出租方与集体经济组织原有的土地承包合同承包关系不变。这一流转方式体现的是 “三种权利分离”的理论：即把农村土地承包经营权一个权利拆分为承包权和经营权两个权利，出让方继续享有农村土地承包权，原出让方与农村集体经济组织之间的土地承包关系并未改变，而受让方享有的则是土地经营权，并以定期付给出让方一定的利益为享有该经营权的要件。
3.土地入股。亦称“股田制”，是指拥有土地承包经营权的农户在自愿的基础上，将承包土地经营权作价入股，成立股份公司。农民将土地入股给公司后，可以继续参与土地经营，也可不参与土地经营与管理。农民凭借土地承包权可拥有股份公司的股份，定期按股分红。这是土地流转的一种较高的形式，在我国东部沿海工业化程度较高的地区广泛出现。
4.土地互换。土地互换是出现最早的土地流转方式，也是我国当前农村土地流转普遍的形式。土地互换是指属于同一集体经济组织的土地承包经营权人为了生活、生产的便利互相交换各自的承包地，其突出的特点就是双方之间存在着相互需要。我国在进行土地承包经营权承包时，综合考虑人口以及土地质量的好坏进行分配，但是也导致了地块零星、分散经营的缺点，而土地的互换则能够你不上述的缺点，这一古老的土地流转方式受到广大农民的青睐。
（二）我国农村土地流转的发展历程
20 世纪 80 年代后期以来，特别是进入新世纪以来，随着城镇化和工业化的不断推进，我国农村土地流转无论在数量上还是在速度方面，都呈现出强劲发展势头。土地流转的面积占耕地总面积的比例基本保持在1%~3%，经济发达的沿海地区比例更高，“有些县市流转比率已达到20%~30%，内地的流转在1%~2%。” [3]2000 年，大约有 9%的农户进行了土地的流转，土地流转面积占耕地总面积12%以上。但是不同地区，其土地流转的规模和速度也不尽相同，我国济较为发达的长焦三角洲、珠江三角洲以及其他一些沿海省份，其土地流转的规模和速度要远远大于我国的东北和华北地区。到 2003 年底，全国农村耕地流转和集中地面积占全国耕地总面积的 7%~10%。 2006 年全国农村土地流转面积近 5.5 亿亩，占我国耕地总面积的 4.57%，比 2005 年增加了 0.63。从以上数据我们可以看出，我国农村土地流转呈现出较快发展的局面（见表 1、表 2）。
表 1 全国农户户均耕地经营面积及耕地转包情况（1998—2008）

表 2 全国东中西部地区农户经营规模及转包统计表（1998—2008）

表 1、表 2 数据来源：全国农村社会经济典型调查数据汇编（1998—2008）
二、我国农村土地流转过程中出现的问题
（一）土地流转后存在“非粮化” 以及用作他途现象
20 世纪 90 年代末和本世纪初，我国农业税的负担过重，农民种田效益极低，全国很多地区出现了撂荒现象，引起了当时各级政府的高度重视。 2003 年，新一届政府成立之后，实行了一系列惠农支农政策，于 2006 年彻底废除了农业税，并实行种粮直补，且补贴的水平逐年增高。但是粮食价格依然总体不高，农资价格的不断上涨又大大加重农民种田负担，严重影响了其积极性。随着人口的不断增长，人类社会必然会增加农用土地的需求量。相关论著形象分析了人口生存对土地的需要。 “我国目前的饮食消费以谷物食物为主，从能量的角度看，一个人平均每天摄入大约 3 000 卡的热量，相当于 0.8 公斤的粮食。按目前的生产技术水平一亩产粮 400 公斤的高产农田，也只能供养1.4 人的年热量需要。为保证一个人的生存，必须要有 0.7 亩农田生产粮食。解决吃和住的问题，在农村每人大约需要占用 20平方米。” [4]
原全国政协主席李瑞环说过：“我们是社会主义国家，其他问题都可以讲95%、99%、99.9%，唯独吃饭问题必须讲100%。”“粮食问题关乎国计民生，十几亿人口的大国，一旦粮食出了问题，我们无处去买，白给也运不进来。” [5]
由于单纯种植粮食的收益比较低，一些承包大户利用各种土地流转的形式取得土地后，大力发展花卉、园艺、烟草等经济效益较好的经济作物种植，甚至改变土地的农业用途发展第二产业或者第三产业，上述行为在短期内可以取得较种植粮食作物几倍甚至几十倍的经济效益，但是从长远来看，不利于我国粮食安全，这是一个非常重要的问题。
（二）农村土地流转不规范
土地流转过程中没有流转机制作为保障，导致土地流转过程不规范，已严重制约土地流转的健康持续发展，其弊端主要体现在以下几个方面：第一，土地流转的市场发育不完善，土地流转前后都缺少相关服务，例如中介组织，从而出现土地流转的层次较低、秩序混乱；第二，农户之间进行土地流转绝大多数没有签订书面合同，只有口头的协定，土地流转混乱、随意、分散，不利于形成规模效益；第三，有些权利与法制意识稍强的农户，在进行土地流转时签订了流转合同，但是内容过于简单，对于双方的权利义务、违约责任等重要事项缺乏明确规定，当双方出现利益纠纷时难以解决，往往调解不成，诉诸法律成本又过高。
（三）在思想观念上，农民对土地流转顾虑重重
威廉配第曾经说过：“劳动是财富之父，土地是财富之母。”[6]在历史上，我国长期以来是个传统的农业大国，土地在我国农民眼里更显得弥足珍贵。漫长的封建社会的兴衰和王朝的更替，往往和当时土地分配的状况紧密联系。在新民主主义革命时期，广大农民也是在中国共产党实行“耕者有其田”的号召之下，积极参与革命，建立了中华人民共和国。可是在今天，为数不少的农民，还具有强烈的恋土意识，除非家庭发生重大变故或子女升学急需用钱时，才会迫不得已的转让土地经营权。有的农民还有强烈的小农意识，认为农民的本分就是种地，农民不去种地还能干啥，这种思想已经不能适应市场经济了；还有的农民认为近几年来国家加大了对农业的支持和投入，实行了一系列支农惠农政策，认为以后种地还会有较大利润空间，将来发展农业可以提高家庭的生活水平。出现上述现象的根本原因还是在于农村经济发展水平不高，农村社会保障程度较低。武汉大学孟勤国教授在广西三村的调查报告中发现：有 42.7%的受访农户表示不知道农村养老保险，知道的只占 37.7%。老人生活费的负担由老人自己承担的有37户，占12.3%；由子女承担的有 139 户，占46%；仅有 1 户享受低保救济。农户的家庭收入中，76.2%的受访农户靠种地以及出售农副产品；8.3%的农户靠外出打工谋生，2.6 的受访农户靠在县内打工；5%的受访农户靠个体经营生活。在未来的35—50年甚至更长的时间内，土地仍将是农民基本的生活保障。在这里我们可以发现，在我国的有些地区土地的社会价值还特别重要的情况下，这不得不让农民在流转土地时存在很大的顾虑。
三、进一步规范农村土地流转的途径
（一）提高农民种粮积极性，规范土地流转后的使用用途
要继续保持中央的各项惠农政策尤其是各项补贴政策，不
断提高补贴水平和范围，最大程度的降低农民种田成本，提高种粮积极性；稳步提高粮食收购价格，通过高价收购、平价销售的方式，增加农民种粮收入；稳定化肥、农药、柴油等农资产品价格，加大对农资产品市场的调控力度，严厉打击销售假冒伪劣农资产品；深化农村税费改革，切实改变“明税轻，暗税重，横征杂派无底洞”的现象，对一些农民群众意见较大、反映强烈的乱征收、摊派行为坚决制止，切实维护农民利益；继续推进农业科技的普及工作，寻求有效载体和方式，发展“优质、高产、高效”农业，不断提高粮食产量，真正让现代科技发挥作用。除此之外，还要实行严格的耕地保护政策。土地资源十分有限、珍贵，充分利用土地资源，最大限度发挥土地效能，是土地流转的重要目标。“我国实行严格的土地用途管理，农业用地必须在保证用于农业生产的前提下方可流转。而且应保持种植、林业、畜牧业和渔业等农业产业类别不变，将原定用于种植业的土地改为林业、畜牧业、渔业等产业类别，不能允许。” [7]严格保护耕地是国长期坚持的一项基本国策基本国策。确保 18 亿亩耕地红线，是我国农业生产的一项重要目标和任务，直接关系到我国的国家粮食安全，对我国经济社会的长期稳定发展有重要意义。
（二）进一步建立健全有关农村土地流转的法律法规
土地法律法规是确立和维护一国土地制度、推行土地政策、调节土地关系的根本依据，也是进行土地管理的基本手段。经济发达的西方国家大都强调以法律调整和规范土地关系，其土地管理的法律具有数量多，调整面广，具体而且可操作性强及时修改法律条文等特点。推行家庭联产承包责任制以来，在涉及构建农村土地流转相关的法律体系中，我国已经形成了以《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》农村土地法律法规体系。颁布施行的这些法律法规对于规范农村土地流转发挥了很好的作用。但随着农村经济的发展，社会形势的变化，特别是农村土地规模经营的开展，现代化和城市化进程的加快，统筹城乡城乡发展就需要对已有的涉农土地相关法律法规完善。进一步完善现行法律、法规中关于土地流转的规定，借鉴各地农村土地流转经验，尽快明确并统一农村土地特别是农业用地流转各方面的规定，为农村土地流转建立明确统一的法律依据，依法有序推进土地流转。
（三）加快推进城镇化和工业化
依据我国区域总体发展和主体功能区战略，依靠工业化和城镇化战略“两轮驱动”，转移农村剩余劳动力，逐步削弱土地附着功能，增强土地的生产资料功能。城市化和工业化的不断
推进，把农村大量的剩余劳动力转移到了城市从事第二、第三产业，农民工是我国的城市化与工业化一支极其重要的推动力量，其生产与生活方式也得到了深刻的变革。农民工到城市务工，工资性收入增加，直接减少了对土地的依赖程度。在城镇化和工业化的过程中，一部分农业用地直接转化为建设用地，土地的经济价值成倍增长，这在一些城郊地区和城中村表现的更为突出。城镇化与工业化为土地流转创造了最现实、最重要的条件。通过科学规划，合理引导，逐步形成以大代小、大中小城市和小城镇协调发展的局面，不断加强小城镇基础设施建设，优化城镇产业结构，提升小城镇经济实力，稳定推进造成城乡二元体制的户籍制度的改革，提高小城镇对农业剩余劳动力的吸纳能力。但是，推进城镇化和工业化是一个长期的过程，必须踏踏实实、一步一个脚印，切莫急于求成，否则事倍功半。 “拉丁美洲、非洲一些国家的城市发展是前车之鉴：一方面向村居民持续不断的流向城市；另一方面其经济日趋衰落或停滞不前。” [8]
（四）加大农村社保和农业保险力度
随着乡村集体经济的削弱，一些传统的农村社会保障形式如“五保”制度、合作医疗及军烈属优抚安置等保障制度的功能受到削弱，而新兴的与农村市场经济体制相适应的社会保障体系尚未家里起来，广大农民 “生有所靠、病有所医、老有所养” 的基本要求仍无法得到满足。建立健全农村社会保障制度是能为我国农村土地流转创造良好的奠定重要基础，给一些疑虑重重的农民吃上 “定心丸” ，要切实做好以下几个方面：
1.是建立农村最低生活保障制度，进一步完善农村救济体系。从该制度的目前运行情况看，存在着救济标准偏低、救济款项不能按时发放等问题。中央财政和各级财政要不断提高保障标准，加大财力支持，并保障各项保障政策落实，必要时可把其列为考核地方政府政绩的指标。
2.大力发展农村保险事业。政府要加强农村社会保险的宣传工作，切实增强农民的社会保险意识，在充分尊重农民意愿的前提下组织引导，以避免农民产生逆反心理，真正把好事办好、办实。
3.是建立农村基本医疗制度。加强农村医疗卫生基础设施建设，提升服务能力，为农村居民提供安全、有效地公共卫生服务和基本医疗服务；大力培养农村和偏远地区卫生人才；继续更完善新型农村合作医疗制度，减少农民因病致贫、因病返贫的现象。
随着社会主义市场经济的深入发展，特别是农村市场化、农业产业化、城镇化的不断深入，农业与农村经济发展对我国现行土地流转制度提出了新的要求，只有不断解决土地流转过程中出现的实际问题，加快农村土地流转模式创新，才能够适应形势的发展，推动我国农村和农业的发展。
【参考文献】
[1][6] 马克思恩格斯选集（第二卷） [M].北京：人民出版社， 1972： 172， 57.
[2] 孟勤国.中国农村土地流转问题研究[M].北京：法律出版社， 2009： 35.
[3] 陈锡文.如何推进农民土地使用权合理流转[J].中国改革：农村版，2007 （9） .
[4] 高映珍，潘家华，顾志明.土地经济问题再认识[M].南京：南京出版社， 2011： 243.
[5] 李瑞环.辩证法随谈[J].新华文摘， 2007 （14） .
[7] 温家宝总理批示：要实行最严格土地管理制度[EB/OL].财经纵横，http： //finance.sina.com.cn/g/20030801/0719389583.shtml2003-08-01.
[8] 仇保兴.国外模式与中国城镇化道路选择[J].人民论坛， 2005 （6） .