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建立和完善应对自然灾害的财税政策

作者：日期：2009-6-1 16:07:19 人气：标签：

朱晓冲

摘要：我国是世界上发生自然灾害较多的国家之一，但防灾的财税政策体系还不尽完善。因此，建立和完善应对自然灾害的财税政策，发挥财税政策在防灾救灾中的作用十分必要。
　　关键词：自然灾害；资金投入；财税优惠
　　
　　我国是世界上发生自然灾害较多的国家之一，灾害种类多，发生频率高，分布地域广，造成损失大。就2008年而言，我国经历两次严重的自然灾害。1月25日，我国南方遭遇数十年不遇的雨雪冰冻天气，造成公路、铁路、电力大规模受损，10个省区3000多万人受灾，直接损失1516.5亿元；5月12日，四川汶川发生里氏8.0级地震，造成房屋大面积倒塌，数十万人伤亡。在自然灾害发生之际，政府加紧建造防灾设施，消除灾害发生的隐患，采取各种手段，积极开展灾后重建，尽快恢复经济和社会发展。其中，建立应对自然灾害的财税政策是今后值得注意的一个问题。
　　
　　一、我国应对自然灾害的财税政策现状
　　
　　就财政政策而言，国家主要是通过财政拨款的形式给予灾区支持。从新中国成立之初看，中央政府也一直投入大量资金用于救灾工作。如，1950年到1966年，中央用于救灾投入共计55.08亿元，而在此期间，中央财政收入每年只有300亿元左右。从近年看，中央对地方救灾工作的补助范围得到扩展，包括灾民生活救济经费、卫生救灾经费、防汛抗旱经费、汛前应急度汛经费、水毁道路补助经费、文教行政救灾补助经费、农业救灾经费和恢复重建补助经费等。随着补助范围的扩大，中央救灾资金的投入也相应增加。
　　从我国现行税收的法律法规看，应对自然灾害的税收政策分散于各税种的税收优惠中。如，《资源税暂行条例》规定，纳税人开采或生产应税产品过程中，因意外事故或自然灾害等原因遭受重大损失的，由省、自治区、直辖市人民政府酌情决定减免税。《契税暂行条例》规定，因不可抗力灭失住房而重新购买住房的，酌情减免。不可抗力是指自然灾害、战争等不能预见、不可避免且不能克服的客观情况。《城镇土地使用税暂行条例》规定，纳税人因自然灾害造成严重损失，缴纳确有困难的，可依法申请定期减免城镇土地使用税。《车船税暂行条例》规定，已完税的车船因地震灾害报废、灭失的，纳税人可申请退还自报废、灭失月份起至本年度终了期间的税款。《房产税暂行条例》规定，经有关部门鉴定，对毁损不堪居住和使用的房屋、危险房屋，在停止使用后，可免征房产税。房屋大修停用半年以上的，在大修期间免征房产税，免征税额由纳税人在申报缴纳房产税时自行计算扣除，并在申报表附表或备注栏中作相应说明。2008年实施的新《企业所得税法》规定，由于自然灾害等不可抗力因素造成的损失可在企业所得税前扣除。企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12％以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。《个体工商户个人所得税计税办法(试行)》规定，个体户的营业外支出包括：固定资产盘亏、报废、毁损和出售的净损失；自然灾害或者意外事故损失；公益救济性捐赠、赔偿金、违约金等。《个人所得税法》规定，因自然灾害造成重大损失的个人，可减征个人所得税，具体减征幅度和期限由受灾地区省、自治区、直辖市人民政府确定。对受灾地区个人取得的抚恤金、救济金，免征个人所得税。个人将其所得向灾区的捐赠，按照规定从应纳税所得中扣除；对外国政府、民间团体、企业、个人等向我国境内受灾地区捐赠的物资，包括食品、生活必需品、药品、抢救工具等，免征进口环节税。
　　从这些税收优惠可看出，税收优惠主要是以减免税和捐赠扣除为主，其他方式较少。而税收优惠的方式很多，包括税率、退税、亏损弥补、投资抵免等。可见，现行应对自然灾害的税收处理方式还不够完善。此外，当前税收政策对防灾救灾先进技术和物资设备的支持力度不大，没有专门的用于防灾救灾的技术、产品和工艺的优惠政策。从我国现行的税收程序法看，税收征管的相关措施也不尽完善。《税收征管法实施细则》规定，纳税人、扣缴义务人因不可抗力，不能按期办理纳税申报或报送代扣代缴、代收代缴税款报告表的，可延期办理。但一般延长期最长不得超过3个月。目前在要求企业提供的延期申报资料中，没有关于自然灾害种类及相关信号级别的认定材料。对影响范围大、持续时间长的自然灾害也没有统一的税收服务操作规定，只能按个别企业特殊情况来处理。此外，对突如其来的自然灾害，企业的发票、账簿、税控机等纳税资料和物品也可能同时遭受损失或丢失。对此类问题，相关部门也应有应对措施。
　二、日本应对自然灾害的财税政策
　　
　　日本是个自然灾害频发的国家，强地震、强台风、暴雪、海啸等灾害时有发生。面对频发的自然灾害，日本抗灾政策较为完善。日本应对自然灾害的政府资金投入体系是一种分项投入、分部门管理、专款专用的体系，这就使投入的资金有具体的管理部门及明确的使用方向，从而提高了资金的使用效率。为减轻灾民重建时的负担，政府还根据《灾害减免法》，不同程度地减免灾民的所得税和固定资产税等其他赋税。此外，日本金融机构也出台一些救济措施，如临时缓缴按揭贷款、减少贷款利息等来减轻灾民负担。除政府投入外，作为国家财政支持的地震保险制度的建立和实施，为地震灾后重建、帮助灾民尽快恢复生活和生产发挥了积极作用。日本自1966年起建立了比较完善的地震保险制度，人们只要参加地震保险，就能获得保险公司的赔付金，这大大减轻了灾民在重建过程中的经济负担。现阶段日本的地震保险为非强制性购买，民众可根据自己对灾害保险的认识和对本地区的地震危险性等进行综合判断后，考虑是否购买地震保险。总之，日本民众的地震保险意识较高，全国地震保险平均参保率约达20％。
　　
　　三、建立和完善应对自然灾害财税政策的主要措施
　　
　　(一)加强救灾财政资金的投入和管理。救灾工作从根本上讲是一项利国利民的公益性事业，各级政府应责无旁贷地承担起这项任务，各种抗灾救灾的资金投入均应在政府的统一领导下进行。应加大灾前主动性投资的比例，包括对各种已建工程的维护和改善。在救灾投入政策方面，应实行分级管理、分级负责、分级负担的政策，采取小灾由地方各级政府承担、大灾巨灾由中央政府和地方政府共同承担(中央政府负担大头)的方式，并将减灾投资列入各级政府财政预算中。此外，要建立封闭运行、实体下拨、反应快速的救灾资金拨付制度，避免拖欠、挤占、挪用和截留救灾资金现象发生，确保救灾资金运行的安全性和及时性。目前，辽宁省在救灾资金管理和拨付方面采取一系列行之有效的措施，如开设专门的救灾资金账号，实行专户存储、专项拨付的管理办法。救灾资金在专户里完全封闭运行，拨付速度大大加快，彻底解决了到位不及时、基层变现困难等问题。同时，还要强化专项救灾资金的审计工作，防止和避免救灾资金使用中的腐败行为，追究政府及其工作人员在救灾活动中的渎职和失职行为，提高政府“事权行使”和“财权运作”的责任性，保障政府财政资金的使用质量。此外，还可通过加大灾区的财政补贴、转移支付和通过财政贴息的方式支持银行向灾区重建项目提供低息贷款等。
　　
　　(二)完善应对自然灾害的税收政策。首先，要拓宽应对自然灾害的税收优惠的范围和方式。从税收优惠范围看，目前主要限于资源税、所得税，而流转税、财产税等绝大部分税种的收入都可能受到自然灾害的影响。因此，应对自然灾害的税收优惠应尽量扩大到所有税种。此外，从自然灾害发生的过程看，用于防灾救灾和灾后重建的物资、技术、设备等，也应享受相关的税收优惠。从税收优惠方式看，可将目前的直接减免、捐赠两个方式拓宽到投资抵免、退税、延期纳税、亏损弥补等方式上。如，对应用防灾救灾技术、产品、工艺的研发费给予加计扣除；对应用防灾救灾的设备给予投资抵免；对金融机构给予自然灾害地区的贷款给予一定的税收优惠；遇到特大灾害，应允许企业捐赠在所得税前全额扣除；对公益慈善类组织加大税收优惠，培育这些组织更广泛地进入扶危赈灾等民生领域等。这样，可吸引更多的资金和技术流向受自然灾害严重的地区，尽快消除灾害的影响，促进经济社会发展。其次，要提高税务机关在灾害时期的服务水平。就税收征管而言，税收征管法规定在自然灾害发生时，企业不能按时申报时，可延期申报，但最长不得超过3个月。但在自然灾害较严重时，企业的生产经营受到影响，纳税资料发生丢失、损失。因此，可考虑应按自然灾害的等级来分别规定不同的延期申报时限。就减免税的管理而言，税务机关应加强服务，提高工作效率，确保受灾企业和群众能在最快时间内享受到税收优惠。其中，可考虑简化减免税的审批手续，鼓励企业更积极救灾。再次，要形成规范统一的应对自然灾害的税收体系。国务院办公厅在2007年印发了《国家综合减灾“十一五”规划》，这个文件没有涉及税收的内容。但在现代社会，自然灾害和税收的关系越来越密切。自然灾害一方面会造成社会经济损失，使税收收入减少，另一方面又会使特定时期财政支出显著增加。因此，可在保证各税种政策完整的情况下，形成一套统一、便于有效执行、适于预防和灾后重建的应对自然灾害的税收体系，使不同企业能迅速理解和享受税法的优惠。虽然说广东、湖南、重庆等地在灾后重建方面，出台了一系列税收措施，但大多具有针对性。而就全国来讲，建立一套规范的应对自然灾害的税收体系还是有必要的。
　　
　　(三)完善巨灾保险制度。我国是自然灾害频发的国家，20世纪全球陆地35％的7级以上地震发生在我国。因地震造成的死亡人数多、财产损失大。而对于自然灾害，我国是一直是给予财政救济和民间捐助，很少有人获保险赔偿。在2008年初的雪灾中，保险业赔付金额仅为16亿元，占损失比例为1％。这说明我国保险覆盖面低、巨灾分险机制缺失等一系列问题非常突出。许多自然灾害保险实质上是具有明显公益和准公共品性质的险种，整个社会都是保险的受益人。因此，无论从降低投保人保险负担角度，还是从保障社会公益角度看，政府都应考虑承担起一定的扶持、援助责任，对自然灾害保险进行财政补贴，对类似于地震保险基金之类的专项基金给予税收优惠。