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论城市建设问题与政府作为-论文发表咨询电话：0519-86104931

作者：日期：2009-6-10 14:45:28 人气：标签：

李芳

　[摘要]近几年来，我国城市化建设取得了巨大成就，但是问题也不少。在城市化进程中，盲目规划、形象工程、部门利益化、权力与利益的不一致等现象随处可见。典型的例子有中央商务区(CBD)热、高尔夫热等。这些城市化进程中的弊端，虽然在一定时期内是难以避免的，但作为城市发展中的主体——政府。还是有必要和可能利用公共权力来加强政府作为的，如采取建设责任型政府、提高公务员群体的素质、健全监督机制、扩大公民的参与机会和完善行政问责制度建设等措施，尽量避免和减少“城市病”的发生，以推进城市化进程的健康发展。
　　[关键词]CBD热；高尔夫热；城市竞争；政府作为
　　
　　在世界多极化和经济全球化趋势的浪潮中，国与国之间的竞争，地区与地区之间的竞争，更多地表现为城市之间的竞争。各城市的领导者们为了城市竞争的各项排名煞费苦心。于是以中央商务区(CBD)热、高尔夫热等形象工程为特点的“城市病”，在一些城市建设和发展过程中产生了。
　　
　　一、在城市竞争过程中出现的两种“城市病”
　　
　　CBD(Central Business District)即中央商务区。它是一个城市、一个区域乃至一个国家的经济发展中枢。这里一般聚集了大量的金融、商贸、酒店、公寓等，是城市中的繁华地段。拥有CBD是城市综合竞争力强的体现。因此，一股CBD热潮在各大城市竞相上演。但据权威部门透露：目前国内有实力和条件建设CBD的城市只有几个，其GDP应在1000亿元以上。有专家指出，目前开发CBD存在着盲目跟风现象，个别城市还企图拔苗助长。有些城市的决策者缺乏充分的市场调查而盲目扩张，最后，由于资金周转或经营不善等原因而逃之夭夭，浪费国家资源。正如20世纪50年代发生的“大跃进”以及前些年的经济开发区热现象一样，至今仍留下了严重的“后遗症”。
　　建设CBD是城市化进程中的产物，是城市发展到一定阶段的必然选择，但是CBD建设不能遍地开花。发展和建设中央商务区最重要的是要遵从客观规律，认真学习别人的成功经验。同时，应该吸取其他国家和地区的教训，努力发展创新，结合自己本地区的发展状况，结合城市改造，根据城市发展规模、经济实力，因地制宜，以免带来城市化的后遗症，给后代留下太多的遗憾。
　　高尔夫作为现代社会的一个融娱乐和休闲为一体的项目，深受一些企业老板和拥有权力与财富的富人所钟爱。
　　中国的“高尔夫狂热”已经引起人们的忧虑。据了解，建一家高尔夫球场约需3亿元。目前中国已成为世界上第五大高尔夫球场国家，而50％的球场处于亏损状态。按照市场规律，任何产品包括高尔夫超过了人们对它的需求时，产品就会过剩，会产生积压，最后销售不出去。这是由市场需求所决定的。
　　既然经营高尔夫球场不能盈利，为何还有那么多的人要抢着去修建呢?原因在于有一部分人能从中获利，包括少数地方政府官员和开发商。地方政府官员作为一个地区的行政管理人员，肩负着对本地区的经济、政治、文化等进行管理的职责。城市的发展需要不断地与外界进行交流，因此，搞对外开放、招商引资是必不可少的。招商引资需要良好的投资环境，通过建设高尔夫球场，可以吸引外商来投资。所以，一些地方政府将建设高尔夫球场看作是“形象工程”，往往在这方面开绿灯，有时甚至是由政府一手指定的。
　　一方面，经营高尔夫球场可以吸引更多外商前来投资，形成良好的投资环境；另一方面，经营高尔夫球场也会带来社会隐患。我国人口众多，土地资源十分紧缺，农民的土地被廉价征收后获得的只是微薄的补偿，失去土地的农民将如何生存，这个民生问题是政府应该首先顾及的。同时球场草坪的保养需要大量的杀虫剂，这将造成严重的环境污染。
　　要避免这些在城市化进程中出现的弊端，防止像CBD热和高尔夫热之类现象的发生，固然需要有足够的物质资源、政策资源和基础设施资源，但更重要的是要加强政府作为，加强依法行政。
　　加强政府作为与建设法治国家是紧密相连的。当年中国之所以出现“文化大革命”那样的政治动乱，究其根本原因在于缺乏法治。我们已经实现从人治政府向法治政府的转变，但是仍然存在一些问题。有些地方政府不作为现象依然严重，有些政府官员经不住权力的诱惑，以权谋私，践踏法律。一个良好的地方政府可以促进城市健康向上的发展，而政府不作为在一定程度上也会影响城市建设的进程。本文将对地方政府在城市化进程中的不作为现象加以分析，讨论如何通过相关法律法规来杜绝这类现象的发生，从而促进城市积极健康的发展。
　　
　　二、地方政府不作为在城市竞争中的几种表现
　　
　　在城市竞争过程中出现的地方政府不作为问题较多，前面以CBD和高尔夫球场为例进行了简要分析。下面我们将其在城市竞争中的具体表现归纳为以下几个方面：
　　
　　(一)项目工程、形象工程愈演愈烈。形象工程是由于一些城市没有准确地给自己定位，从而导致无规则、无秩序地盲目发展，在城市发展过程中，这种形象工程随处可见。如高速公路建设，它是城市化进程中必然会出现的，但并不是所有的乡镇都应建高速公路。建高速公路应根据乡镇的自身特点、优势及基础设施条件因地制宜，而不是一味地盲目攀比。另外，一些城市盲目引进、移植名贵树种，似乎树种越“高贵”，城市品位越高。这些都是贪大求洋的做法，不一定有利于乡镇和城市的发展。
　　
　　(二)城市建设用地的审批制度存在缺陷。在城市发展中，城市用地建设的审批制度是非常重要的，如果规则有硬性规定，监管严格，程序透明，则城市建设用地的企业和部门按部就班地申请就行了。但是，权力往往凌驾于规则之上，买通了权力，审批可以畅通无阻；买不通权力，审批随时都有可能卡壳。这是由于审批制度的不够透明化所造成的权力寻租。
　　
　　(三)在城市发展过程中，中央针对各种城市问题所制定的政策、法规很多，但往往未能得到很好的贯彻和执行。《中国青年报》署名文章《为什么“中央政令有时出不了中南海”》说，前不久有一位教育部副部长感慨：“中国目前最大的问题是政令不通，中南海制定的东西有时都出不了中南海。”这是一种真实的声音，他道出了许多领导的心声。政策执行效果不佳，关键在于执法力度不够。有的政策执行者出于自身利益的考虑，常附加一些原政策目标所没有的“政策”，甚至有意曲解政策中的部分内容，执行与原政策相违背的“政策”，导致政策未能得到很好的贯彻和执行。
　　
　　(四)权力与责任相脱离。在城市化进程中，有时会发现项目实施和政策执行有误，但有关政府部门因投入了太多资源，或有关领导出于自身利益的考虑等原因，不愿终止原有计划，最后导致了更加严重的后果。当上级追究原因和责任时，因机构职能重叠交叉，常出现推诿扯皮现象。因此，权力与责任应是对等的，有多大权力，就有多大的责任。如果只有权力，而不需承担责任，就会导致更多的人对权力欲望的追求，而这样的权力将是非常可怕的。正如19世纪英国历史学家和哲学家阿克顿勋爵所说：“权力导致腐败。绝对的权力导致绝对的腐败。”
　　
　　(五)部门利益化严重。在城市发展过程中，政府的职能是提供公共产品。但是有时候政府提供的产品并不是人民所需要的，甚至许多收费的项目并没有提供相应的产品，而成了收费部门的私利。有些项目虽然很有意义，但是由于受资源的限制，实施成功的难度较大，不易获取名利，尽管经过努力可以完成，他们也不愿为之。
　　以上这些现象虽然只发生在少数人、少数部门中间，但影响极大，严重损害了政府的形象，损害了人民的利益，导致行政效能低下，而其实质就是行政不作为的问题。
三、加强地方政府作为的对策建议　
　　
　　建立一个高效、廉洁、具有回应性的政府，使其成为有作为的政府，需要采取各种有力措施，以解决行政效能低下、行政作风不良的问题，这是当前刻不容缓的工作。这些措施主要应包括以下方面：
　　
　　(一)加大机构改革力度。构建适合于组织自身发展的行政机构，提高行政效能，提高行政人员的积极性，创造适合行政人员发展的行政环境。对于那种因机构设置不合理，职能不分，多头管理所造成的现象予以遏制；对于每一个部门、每一个人的具体职责以及所拥有的权力都有明确的确定。克服官僚主义所带来的繁缛规章、效率低下的诸多问题，利用具有企业家精神的改革方式，下放权力，赋予下级和民众更多的实权，提高政府的工作效率，实现政府的长远目标。
　　
　　(二)充当“服务者”角色，建设责任型政府。由于现代社会复杂多变，法律在有些方面还没有来得及适应各种变化，因此政府在政治、经济等领域内享有行政裁量权。但长期以来，政府自由裁量权的幅度和领域过大，政府官员所掌握的权力太多，那么他们利用手中的特权谋取不当利益的可能性就会随之上升。因此，适当地限制行政裁量权并进行监督，将政府在政治、经济领域中所扮演的全能“角色”转到内部管理上面来，使政府明晰责任，充当好“服务者”的角色，创造适合企业发展的投资环境，创造出良好的人文环境，抓好制度建设。如在土地的征用过程中，政府应进行宏观控制，建立土地收益分配机制，促进土地资源合理开发，监督地方政府合理分配土地征用补偿收益，督促实现农民的利益，维护社会公平。
　　
　　(三)树立正确的理念，提高公务员群体的素质。行政人员是构建责任型政府的“责任主体”，甚至“被人们视为行政国家的护卫者”。因此，提高“责任主体”的整体素质无疑是构建责任型政府的必要条件。要树立科学发展观，坚持以人为本，促进城市的全面、协调、可持续发展，让全体人民共享改革的成果。这是提升城市竞争力需要坚持的原则，也是政府工作人员应认真贯彻执行的理念。实旅行政道德教育，加强政府官员的自我约束能力、自我控制能力，培养公职人员正确的人生观、道德观、权力观，强化服务意识与责任感，建立一支全心全意为人民服务的高素质的公务员队伍。
　　
　　(四)领导问责制。政府官员在执行政策的过程中，因政策执行环境有所变动、政策执行的沟通程度不够等障碍，可能会导致政策在一定程度上无法有效地实施，危害人民的利益。因此，建立领导问责制，遵循“谁打造，谁负责”的原则是非常有必要的，将其权力与责任相联系，将前途与责任结合，考核执政者的政绩。只有更好地建立政府部门的目标责任制，才能为政府引进竞争激励机制，开展有效的内部竞争。只有内部的竞争，才能提高城市政府在城市化建设过程中的整体经营能力。
　　领导问责制包括追究机制的完善、配套设施建设和行政问责文化制度的建设。完善行政问责制的追究机制需要弄清几个概念，首先是“问“的概念，它涉及谁来问、问谁，是问一把手的责任、直接负责人的责任还是问办事员的责任。这就涉及问责制的主体、对象、范围、程序等。这些都需要以法律或制度的形式加以确定和规范，出现问题时，不管责任大小，不管职位高低，只要是与事件发生有关，主体就应根据制度程序实施问责。这是完善行政问责制的必要前提。其次，完善行政问责制需要行政领导在任命下级官员时对该人的所作所为负责，并承担行政连带责任。
　　加强行政问责制的配套设施建设。首先，要建立行政人员的诚信档案制度，建立起信誉机制，包括信用评定、信用监管、信用惩罚。其次，要建立政治责任、刑事责任的追究机制，还应该建立道德责任的追究机制。道德责任的追究机制可以借鉴西方的引咎辞职，引导官员自觉承担责任，主动检讨。在道德方面，政府行政官员与一个普通百姓犯下同样的过失，其处罚应有所区别。如果对官员仅仅是警告、开除党籍了事，而百姓可能为此要坐牢，其造成的后果只会让犯过失的人更加猖狂，无所顾忌。政府官员在犯错误时受到的惩罚，应该比老百姓更重，这才是合理的。
　　建立行政问责的文化制度。问责要真正得以实施，有赖于在政府组织、官员乃至整个社会中形成一种“问责文化”的良好氛围，这是推行问责制的重要前提。从政府内部来看，需要进行职前和在职问责制度教育和培训，提供相关课程和实践安排，通过多种途径使问责文化成为一种自觉意识，体现在官员的日常工作行为中，使行政官员的行为为政府负责。从外部讲，民众也是问责文化的培养对象。通过各种方式与民众进行交流，提高全社会对问责制度的认识、了解，正确行使其权力。
　　
　　(五)健全监督机制。改革开放以来，我国所制定的新法律为数不少，但是有些执法者常常用法制不健全来推卸责任，这实质上是一种借口。因此，健全监督机制非常重要，以此防止“有法不依，执法不严”的现象。建立综合监督系统，从社会监督、法治监督和官德官风监督人手，着重抓好权力拥有者的自身监督建设问题，这些都离不开群众和大众媒介的参与。媒介是政府的喉舌，他们应定期将政府的有关信息向大众公布，让人民掌握政府相关方面的发展状态。要加强监督主体的独立性和权威性，使监督的效能得到真正的发挥。不仅要加大自上而下的监督力度，而且应加大平行和自下而上的监督力度，加强群众对权力的监督意识，使人民群众成为真正的权力拥有者。
　　
　　(六)进一步使政务公开、政府透明化，扩大公民政治参与的机会，构建民主、法制政府。必须加强政府信息化建设，构建电子化政府，建立信息公示制度。政府可以应用现代信息技术，将办事程序、办事时限、收费标准等向社会公开，建立起政府、民众、企业之间的互动机制，对无保密要求的政务信息予以公开，给公民提供查阅、对照了解和实行监督的方便途径。通过这样，公民可以获得政府的信息和服务，而政府也可以了解民众的合理需要，广泛听取各方意见，从而使政府更有效率，实现政府管理的目标。同时，必须实行听证制度，这可以在制定与人民切身利益相关的决策时能听到大多数人的声音，充分给予人民更多的自主权，并扩大宣传，以便让人民更多地了解政府的现状，扩大公民的政治参与机会，表达他们的意见和看法。广州成立了城市规划委员会，该委员会主任认为：它标志着广州城市规划形成了“政府主导、专家和公众共同参与”的民主决策机制。与之相联系的法规规定，凡是关系市民利益的项目、决策的实施都应提前公示，对异议较大的还应举行听证会，从而保证民主程序的有效实施。这一举措给政府的规划决策增添了一份“草根”情怀。
　　此外，必须加强法制教育宣传，帮助公民了解有关行政法律、法规，认清各行政机关应履行的法定职责，让公民能更好地懂法，守法，通过正确的方法和途径维护自己的合法权益。这些对促进政府作为也是非常有意义的。
　　在城市化进程中推进依法行政，建设法治政府，是政府作为的一个目标，需要全社会的共同努力。
　　因此，我们必须行动起来，积极地去参与，为共同建设法治政府而贡献自己的一份力量。