黄锡春               核心期刊论文发表

[摘要]随着我国政治和经济体制改革的不断深化，地区发展的不平衡进一步加剧，农村基层组织暴露出许多自身难以解决的问题，甚至存在危及党在农村领导核心地位的问题，这在经济欠发达地区尤为突出。在建设社会主义新农村这一时代背景下，文章对经济欠发达地区农村基层组织建设进行理论联系实际的思考，提出了一些大胆的建议和设想。
　　[关键词]经济欠发达地区；农村基层组织建设；村民自治
　　
　　党的十六届五中全会以来，我国开始从农业哺育工业向工业反哺农业转变，把建设社会主义新农村作为“十一五”的重要任务来抓，这对于落后的中国农村和苦难的中国农民而言，无疑是千载难逢的历史机遇。农村基层组织作为我国政治、经济、社会的基本构成细胞，在具体落实国家“三农”政策、建设社会主义新农村中的地位毋庸置疑。然而，在“大一统”和“整齐划一”的政治思维影响下，我国的农村基层组织建设从来都是“全国一盘棋”推进的，甚至在具体的工作安排中也是统一目标、统一标准、统一步骤，这与客观存在的地区差异性和经济发展不平衡性是不适应的。在经济欠发达地区，农村基层组织建设明显滞后于农村市场化的需要；弱化问题已日益突出，其现状已经与其职能不相适应；与建设社会主义新农村的要求相比，差距甚远。对于目前的农村基层组织：不但农民群众的满意度不高，而且有一定的对立情绪；不仅农村基层干部不满意，而且上级组织和学术界不满意，甚至对农村基层组织干部的简单粗暴形象成见很深。笔者作为一名经济欠发达地区的镇党委书记，十年来一直从事农村基层工作，对农村基层组织建设工作有着深刻的切身体会。
　　
　　一、“农村基层组织”和“经济欠发达地区”的界定           会计论文发表
　　
　　(一)关于“农村基层组织”。1982年1月，中共中央一号文件指出：“落实党在农村的一切方针、政策和完成各项工作任务，都必须依靠农村基层组织，包括党的组织、政权组织、经济组织和群众团体。”1994年11月，《中共中央关于加强农村基层组织建设的通知》指出：“农村基层组织建设，包括乡(镇)、村两级，重点是村。”依据这两个文件，农村基层组织从纵向包括乡(镇)、村两级；从横向包括党的组织、政权组织、经济组织、群众团体等几个方面。本文重点探讨乡(镇)、村两级党的组织和政权组织。
　　
　　(二)关于“经济欠发达地区”。对不同地区经济发展水平的划分，目前主要有两种划分法：一是地理划分法，按国家“七五”计划把全国划为东部、中部和西部三大地带；二是经济划分法，以地方人均国内生产总值与全国人均国内生产总值作比较，将全国省、市、自治区分为低收入、下中等收入、上中等收入以及高收入四类地区。笔者认为，以省为单位，凭地理位置的差异或国内生产总值的高低作出的划分是一种非常宏观的划分，其用来作为“西部开发”、“中部崛起”、“振兴东北”这种规划性决策的依据是恰当的，但对于农村基层组织建设这种与基层现实联系如此紧密的具体课题，必须作出更贴近实际的划分。本文汲取以上两种划分方法的优长，主要以县为单位，用地方人均财政收入、农村居民人均纯收入、人均国内生产总值三项指标分别对应与同期全国人均数作比较，把全国划分为贫困地区、经济欠发达地区、经济发达地区等三类地区。贫困地区指农村居民人均纯收入相当于全国人均水平的30％以下或人均财政收入100元以下的地区；经济发达地区指人均财政收入、农村居民人均纯收入、人均国内生产总值三项指标均高于同期全国人均数的地区；其余地区为经济欠发达地区。从地理位置上看，贫困地区绝大多数处于西部；经济发达地区绝大多数处于东部；经济欠发达地区则所占比例较大，分布广阔，主要处于中西部，东部也存在一定数量。
　　
　　二、经济欠发达地区农村基层组织存在的突出问题
　　
　　(一)乡镇财政普遍困难。无力支撑农村基层组织。(1)收入总量小；(2)非税收入比例过高，可用财力很少；(3)虚空严重。这些原因直接导致镇级基层组织运转步履艰难，理论上已经失去了保持运转的可能性。至于村级，由于村集体经济普遍薄弱，村级工作经费开支基本上转嫁到镇一级，进一步加重了镇一级的负担。因此，运转困难的直接后果就是工作无法正常开展，中央和上级的决策在农村难以落实到位。
　　
　　(二)农村基层组织负债沉重，难以翻身。以广西某县为例。乡镇一级的债务主要有：(1)1998年金融风波中“两会”(农村合作基金会和供销社股金会，下同)破产后产生的中央财政借款(用于全国统一兑清股民股金)，一般乡镇都在200万元以上，多则上千万元。目前，中央财政正在通过各级财政部门直接从借款乡镇财政中扣除本息，很多乡镇一年就被扣除财政收入近百万元，这对吃饭都不够的乡镇财政而言，简直难以想象。(2)乡镇政府办公楼和宿舍楼工程欠款。(3)农村义务教育基础设施建设时欠下的中小学校教学楼和宿舍楼工程款，少则几十万元，多则上百万元。随便粗略算算，一般的乡镇政府都会有几百万元的债务缠身。村一级的债务主要来自：一是村委办公楼的工程欠款，少则近十万元，多则十几万元；二是村修道路欠下的修路款，一般的村民委员会也有近十万元。由于债务数额巨大，越积越重，严重损坏了农村基层组织的形象，使其无权威和威信可言。
　　
　　(三)农村基层组织权责严重脱节，关系不顺。以广西某县为例。(1)从乡镇部门管理权限看，国税、银行、邮政、电信、移动公司、联通公司等部门为中直单位；信用社、地税、工商、国土、供电为省直单位；公安、法庭、司法、财政、教育、交通、市场、卫生、防疫、水利、畜牧兽医、供销社、食品、农机、粮食、汽车站等为县直单位；绝大多数部门的人、财、物均为上级部门直线管理。属乡镇管理范围的只有计生、农业服务、建设、林业、文化等少数单位。(2)从乡镇干部管理权限上看，乡镇党委书记和乡镇长由县委和市委组织部共同管理；其他党政班子领导由县委管理；享受副科待遇的干部，包括组织员、纪检员、团委书记、妇联主席，由县委组织部管理；村民委员会由村民直接选举产生。由此，乡镇党委政府就基本失去了人事权和行政权。
　　实际上，这种“以纵向为主、地方负责整体协调”的内部权力划分方式也无可厚非，但问题出在权责的一致性原则上。权力实现了部门化后，责任却留给乡镇基层；部门完成不了任务或一旦出问题，追究责任时也以追究乡镇属地管理责任为主；“政府干着急，部门看热闹”的局面就此形成，部门主义应运而生。这就直接导致：有利可图，则群起争之，造成错位和越位；无利可图或涉及责任追究，则互相推诿扯皮，造成缺位。特别要提出的是，当乡镇部门与乡镇党委政府领导之间发生冲突时，其上级部门往往会无原则地“护短”，对乡镇党委政府而言，则无可奈何，有口难言。这样的权责体系使乡镇党委政府作为一级政权组织的作用大打折扣，后果可以想象。
　　
　　(四)乡村干部待遇过低。人心不稳。以广西某县为例。(1)从镇一级情况看，乡镇干部的收入在绝对数和相对数上都是相当低的。一个镇党委书记，大学本科毕业工作十年，现在的月工资收入也不过是900元出头；而他的大学同班同学在南宁市某机关工作，虽然现在还是个科员，但月工资两年前已经突破1500元。同在一个乡镇工作，工资标准从中直到省直，再到县直，最低是乡镇一级，而且差距很大。(2)从村一级情况看，工资最低是团支书103元；最高是村党组织书记和村民委员会主任250元；基本没有其他福利，也没有退休制度。相比之下，本地小炮筒加工作坊工人工资一般都有600—800元。很难想象在城市发展日新月异的今天，在农村这样艰苦的工作环境中，以这样的政治、经济待遇能够建设一支可以让上级满意、群众满意的高素质队伍。
　　
　　(五)村民自治存在严重的“异化”危险。后果不堪设想
　　1　体制“错轨”现象突出，政权出现“断层”                 研究生发表论文
　　实行村民自治以后，广阔的农村属自治体制；乡镇及以上属集权体制，理论上显然是希望“鱼和熊掌兼得”。如果真可以像理论设计的那样，在自治体制的农村能够按集权体制的意图，以自治体制的方式运行，那倒也相得益彰。然而，这种“相得益彰”的理论设计只是其中的一个发展方向丽已，这两种体制是有着不同内涵的东西，有着各自不同的运行“轨道”：集权体制强调“大一统”和“整齐划一”；自治体制强调民主，以“差异性”和“多样性”为特点。因此，如果没有一定的“接轨”制度作为保障，两种体制的“错轨”现象在所难免。乡镇一级作为两种体制的结合部，一方面要执行“横到边，纵到底”的集权体制政策；另一方面又要满足农村自治体制的需要。由于没有有效的“接轨”制度保障，在实际工作中仍然是“鱼和熊掌不可兼得”，往往会顾此失彼，甚至是以损害彼此为代价推进工作。很多领导也许不太注意到乡镇政府与村民委员会之间已经不再是领导与被领导的关系，而是指导与被指导的关系，常常直接把工作要求到村一级，甚至要求到村民小组和千家万户，常常对村一级开展这样、那样的检查评比验收，而村一级达不到要求则动不动就追究乡镇党委政府的责任。实际上，“层层签订责任状”也好，“不完成任务就严肃处理”也好，“一票否决”也好，等等，都只在集权体制范围内有效，对自治体制的村一级是没多大意义的；对村干部不是上级说了算，而是村里自己说了算的，这就是典型的“错轨”。因此，对于很多本应由村级自治组织完成的工作，乡镇党委政府要么迫于“一票否决”和上级领导的压力，能包办了事则包办了事，能应付了事则应付了事；要么往返于二者之间，一事难成；加上乡镇基层组织的权责严重脱节，这种体制上的“错轨”必然会演变成政权上的“断层”，而且会愈演愈烈。
　　2　村民自治形成封闭体系，党在农村的领导核心地位受到了严重挑战
　　(1)从法律上看，虽然《村民委员会组织法》第三条规定农村基层党组织与村民委员会的关系是领导与被领导的关系，但从该法第十一条、第十四条、第十六条、第十七条、第十八条、第二十一条等规定看，农村基层党组织对村民委员会的领导并没有得到具体的体现：1)从村民委员会的产生看，根据该法第十一条、第十四条规定，农村基层党组织对村民委员会的产生是无法控制的。2)从村民委员会的运行看，根据该法第十七条、第十八条、第二十一条规定，农村基层党组织没有参与的机会。3)从村民委员会的罢免程序看，根据该法第十六条规定，农村基层党组织也无法介入。
　　(2)从理论和制度上看，村党组织的领导核心地位主要体现在通常所说的政治领导、思想领导和重大问题决策上的领导，但在具体的实践操作中，很多规定显得过于抽象、笼统，缺乏可操作性。比如说，政治领导和思想领导是一种可操作性很低的工作，主要体现在意识形态中，很难具体“看得见、摸得着”；而“重大问题”又是一个模糊概念，不同的人有不同的理解。这样，就极易产生两种情况：1)党组织书记在村中威信较高时，党组织在领导本村事务中常常对村里的重大事项直接做出决策或决定，而村民委员会主任威信较高时则相反。2)村民委员会和村党组织的关系不协调，不少村民委员会成员认为只要群众选就行了，连乡镇党委政府都不放在服里，但如果村民委员会主任连党员都不是，矛盾就更明显了，大大削弱了党对农村的领导。
　　(3)从村民认识上看，1)农村党员老龄化非常严重，相当部分表示自己入党是因为乡村干部的动员，碍于情面才人党的，当不当这个党员无所谓，平时和普通群众也没什么区别。2)现在是直选村干部，只要群众选，不是党员照当村干部，况且村民委员会干部都有工资，而党组织干部只有书记有工资。3)村党组织受上级直接领导，会议多，检查多，形式主义严重。工作比较虚，效果不容易体现；村民委员会工作比较自由，做的工作都是群众“看得见、摸得着”的，容易取得群众支持，得罪上级顶多是被批评几句而已，关键是不能得罪群众，丢了选票。4)村党组织虽然是由全体党员选举产生，但全体党员毕竟是村民的小部分，代表的是小部分人的利益，而且受乡镇党委的直接领导，选举容易受上级控制；而村民委员会是全体村民直接选举产生，直接体现全体村民的意愿，比村党组织更能代表村民的利益。5)村党组织只有书记有工资待遇，而村民委员会成员全部有，这种班子成员工资待遇上的差别直接给村民一种误导，即相当多的村民由此认为村民委员会的地位比村党组织高。
3　村民自治任重道远，农村很容易陷入无政府状态            
　　实行村民自治以后，政府对农村的控制力和农村对政府的向心力迅速减弱，但由于村民自治制度的许多要求和标准与农村及农民的实际情况相差甚远，许多具体规定的可操作性较差，村民委员会并没能如自治制度设计的那样把农村治理起来：(1)农村集体经济普遍相当薄弱，无钱办事；(2)村民委员会无任何权力可言，无权管事；(3)村民“小农”观念根深蒂固，不想理事；(4)村干部待遇低下，无心理事；(5)村干部素质能力有限，难以成事；(6)村民法制观念淡薄，容易出事；虽然中央一直高度重视解决“三农”问题，不断出台农政策，但我们很快发现：村民思想越来越难统一了；农村政策越来越难贯彻了；农村公益事业越来越难推进了；农村执法越来越困难了；治安越来越差了；矛盾和纠纷越来越多了；群体事件越来越多了。“自治”变成了“无治”，庞大的农民实际上已经脱离了官方的组织化管理，广阔的农村成了没人管而又难以自理的“小孩”。由此，农村无政府状态越来越明显了，这在政治上是相当危险的。
　　4　农村宗族、宗教和黑恶势力迅速壮大，对农村基层组织构成严重威胁
　　(1)宗族势力是农村自发形成的势力，在我国有相当的历史，具有明显的姓氏、地域特征，以维护本姓氏、本地域的最高利益为目标。由于农村基层组织的软弱涣散、此消彼长，当一个权威弱化时，必然就会有另一个权威出现来取代。宗族势力要么通过控制村民选举，以一种民主的方式渗入到农村基层组织中来，进而控制村级组织；要么直接左右村级事务，甚至无视村“两委”的存在，由“族头”直接对村里事务发号施令。(2)宗教组织接受宗教管理部门的行政管理，有其合法性，但从目前情况看，农村宗教势力正逐步成为一支重要力量。(3)农村黑恶势力主要由刑满释放人员、吸毒人员、艾滋病毒携带者、流氓地痞以及社会闲散人员等组成。农村基层组织的软弱涣散同样给了农村黑恶势力生存发展的空闻，这种黑恶势力往往跨村跨镇作恶，在村里也是胡作非为，贻害一方。更为可怕的是，这种黑恶势力往往藏于宗族势力内部，对内与宗族势力和平共处；对外或者对抗乡镇党委政府时则相互利用，相互联手。因此，一旦出现集体上访、非法集会、群体性事件，上级动不动要拿基层领导干部开刀，而农村宗族势力和黑恶势力往往以村民自治和维护群众利益为口号，抓住农村基层组织害怕出现集体上访、非法集会、群体性事件的弱点，以此相威胁，迫使农村基层组织屈服让步，最终达到目的。而乡镇公安、司法等政法部门不仅力量薄弱，而且全部为上级直属部门，往往与乡镇党委政府工作脱节，监管不到位，打击不力，甚至警匪勾结。
　　
　　三、对策和建议
　　
　　(一)重新评估和完善“乡政村治”制度
　　目前的种种迹象表明，我们的农村基层组织已经相当弱化，已经处于崩溃边缘，而我们“一党执政”的政权稳定迫切需要一个更为强大的农村基层组织。因此，必须高度重视乡村体制“错轨”和政权“断层”现象，准确把握农村基层组织的工作定位，要在“乡政村治”制度上寻找更深层次的原因，使之符合中国的国情。
　　(1)从政治工作上说，进行农村基层民主政治建设，固然是顺应民主大潮，保障人民的基本权利，体现党先进性的需要，更为重要的是改进、完善、维护和巩固党在农村的领导。(2)从经济工作上说，切实把工作重点从直接抓招商引资、生产经营、催种催收等具体事务转到对农户和各类经济主体进’行示范引导、提供政策服务以及营造发展环境上来。(3)从公共服务工作上说，要把主要的精力放在如何提供与农民群众生产和生活息息相关的公共服务上来。
　　
　　(二)正确对待农村基层组织的实际困难                  论文发表机构
　　1　实事求是，正确面对农村基层组织的财政状况。必须建立和健全科学的财政考核制度：(1)分配财税任务时，应以“实际税源”为依据；(2)考核财政收入时，以“应收尽收”为原则；(3)考核财政支出时，以“量力而行”为原则。
　　2　实事求是，正确对待农村基层组织的历史债务和运转困难问题。第一，必须确保农村基层组织能够通过正常合法的努力实现“两个确保”(确保工资按时足额发放、确保机关正常运转)，给农村基层组织一个正常的工作条件。第二，对历史债务采取区别对待政策，逐步消化。即关于“两会”转嫁过来的中央财政借款应当在年限、利息上争取适当照顾，并加强对追收“两会”借款的政策和法律支持；关于农村基层组织基础设施建设工程欠款。各级不应翻脸不认人，应在目前的农村基层组织基础设施建设项目资金中予以适当考虑。第三，尽量多地引进市场化的方式来抓建设，严格遵循“量力而行”工作原则，防止农村基层组织产生新的债务。
　　
　　(三)妥善理顺农村基层组织内部结构性矛盾
　　1　乡镇政府与其部门之间。应该坚持两个原则：(1)推行政府部门直线管理应根据部门特点和农村基层的实际情况。直线管理对象应主要考虑执法性较强、地方政府不宜过多参与、又能够独立承担完成工作任务的部门；而与群众生产和生活关系密切，服务性较强的部门不宜实行直线管理。(2)必须严格坚持权责一致。
　　2　乡镇政府与村民委员会之间。(1)乡镇政府是一级政权组织，有权对本行政区域的各个单位实施行政管理，布置有关的行政任务。村民委员会有义务接受乡镇政府的行政管理，协助乡镇政府开展工作，完成各项任务。(2)乡镇政府必须更多地通过宣传、鼓励、示范和提供各种经验等形式来指导村民委员会正确行使职权。
　　3　村民委员会与村党组织之间。(1)要适当扩大农村基层党组织的政治权力。在特殊情况下，乡镇党委和村党组织应当具有召集和主持村党员大会、村民代表会议、村民会议等，以及根据法定理由和法定程序启动村民委员会罢免案的权力。(2)提倡支书、主任“一肩挑”，并提倡其他村“两委”班子成员交叉任职。(3)进一步界定村党组织对村级事务的决策和责任追究范围。对不涉及“全局性”和“方向性”的重大工作，村党组织的工作应该主要把精力放在“程序性”和“合法性”问题上，而把“合理性”问题争论交给村民自主作出抉择。
　　
　　(四)强化农村基层组织干部队伍建设
　　(1)提高农村基层组织干部队伍的经济和政治待遇。一是适当提高农村基层组织干部职工和村干部收入的绝对数；二是尽量缩小同级别干部职工之间的收入差距；三是重视解决好村级党组织干部的工资待遇问题，起码不低于村委会干部的待遇；四是建立村级干部的退休制度；五是重视农村基层组织干部的培养提拔使用。(2)公开招考乡镇干部，继续推进年轻化、知识化和专业化。(3)适当减少乡镇领导职数，继续推进精兵简政。(4)坚持走“把经济能人培养成党员，把党员培养成村干部，再把村干部培养成村党组织骨干”的村级干部队伍建设路子。
　　
　　(五)加强对农村各种势力的控制
　　实行村民自治以前，尽管农村经济发展水平低下，村民生活条件艰苦，但宗族、宗教势力和黑恶势力无影无踪，原因是当时我们拥有强大的农村基层组织。目前，宗族、宗教势力和黑恶势力之所以日益发展壮大，毫无疑问是与农村基层组织的普遍弱化有着直接联系的。因此，要解除宗族、宗教势力与黑恶势力的威胁，最根本的办法就是让农村基层组织强大起来。当务之急，要对农村各种势力进行分类处理：一是对宗族势力采取教育引导和逐步分化的措施为主，必要时坚决予以打击。二是对宗教势力采取更为严格的规范管理措施。三是对黑恶势力采取严厉打击措施，严格坚持“什么时候发现，就什么时候打击；什么地方发现，就在什么地方消灭”的原则，始终保持高压态势。
　　
　　(六)修改《村民委员会组织法》的建议
　　我国现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》是1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修订通过并公布实施的。
　　1　适当扩大农村基层党组织的政治权力：明确农村基层党组织在村民自治中的政治权力，赋予农村基层党组织在特殊情况下有召集和主持村“两委”联席会议、村民代表会议、村民会议等，以及根据法定理由和法定程序启动村民委员会罢免案的权力。这种特殊情况主要指村民委员会政治上偏离党组织的领导、村民自治工作出现重大问题、村民委员会成员被依法要求罢免而村民委员会不履行会议召集职责。
　　2　适当扩大村民代表和村民代表会议的职权：(1)村民代表有权要求村民委员会召开村民代表会议，但需要1／3以上村民代表联名；(2)村民代表有权提出村民委员会成员罢免案，但需要1／2以上村民代表联名；(3)村民代表会议有权要求村民委员会召开村民会议，但需要1／2以上村民代表通过；(4)村民会议休会期间，村民代表会议根据村民会议的授权行使职权；(5)如果村民会议由于达不到法定人数或其他客观原因无法召开，则由村民代表会议暂时行使村民会议职权；(6)村民代表会议有权罢免村民委员会委员，并确定代理人选，但需要3／4以上村民代表通过；(7)村民代表会议有权罢免村民委员会副主任或主任，并确定代理人选，但需要4／5的村民代表通过。