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简论适应市场经济体制的政府大部委规制

作者：日期：2009-6-1 16:03:23 人气：标签：

徐金海

摘要：本文讨论了政府规制机构的制度内涵和制度形式，重点分析了独立规制机构的法理基础和制度内容，为我国政府实行大部委规制及完善微观经济职能提供理论借鉴。
　　关键词：政府规制机构；独立规制机构；微观经济职能
　　
　　党的“十七大”报告提出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。未来政府机构改革将逐步向“宽职能、少机构”的方向发展，国务院所属机构中的一些部门将进一步整合，拓宽部委职能，逐步向“大部委制”过渡，如大交通、大文化、大农业、大环保等。大部委制对于降低行政成本、提高行政效率、增进政府绩效有积极的作用。在重视大部委制带来的提高政府规制能力的同时，也要关注经济活动中专业性和技术性对政府行政管理带来的挑战。在重视“大部门体制”对政府宏观干预经济的整体性和协调性价值的同时，不能忽视专业性领域政府微观规制的特殊制度形式。
　　
　　一、政府规制机构的内涵及构成
　　
　　(一)政府规制机构的内涵。政府规制机构的形式多样，但基本要素却是共同的，包括：委任的使命；治理；具体的规制功能和程序；资源、管理和外部控制；启动战略以及其他问题等。在一份研究中，Johannsen以八个欧洲国家的能源产业规制为例，就政府规制机构的规制目标、规制权限、独立性、委员的竞业禁止、机构的资金来源等问题展开了实证研究。从政府规制的实践来看，规制目标、规制权限、规制领域、独立规制等方面是政府规制机构需要面对和承担的基本内容，也是规制机构的基本制度内涵。
　　首先，规制目标。OECD认为，规制机构的目标通常被限定在经济问题上。企业滥用市场权会造成对用户利益的损害，投资者也需免受政府专断权力的危害，因此，保护用户和投资者构成规制的两个基本目标。此外，规制者可能还具有其他使命，尤其是促进经济效率或推进市场导向的改革方面。Johannsen的研究表明，在能源产业的八个分析样本中，有八个国家将消费者保护和促进竞争作为规制的目标，有七个国家将促进供应产业的经济效率和市场透明度作为规制目标，有六个国家将促进环境友好型电力供应作为规制目标，有五个国家将保障电力供应作为规制目标，有三个国家将社会责任和价格政策作为规制目标。OECD的统计和johannsen的统计基本一致，大都是把保护消费者和促进竞争(即投资者保护)作为规制的基本目标。
　　其次，规制权限。OECD认为，除规制功能外，规制机构还会被授权对一些公共活动行使职权，如施行并购政策和竞争法的一些其他领域，对准入和投资进行规制，设置民营化方案等。但这些方面的职权往往是建议性的。Johannsen认为，电力部门的规制者行使的六项规制权是：垄断性企业的费率(事先或事后)批准或决定；网络准人；颁发许可和许可证更正；终止与传输有关的规则(在既有立法的限制下)；争端解决(企业之间以及企业和用户之间)；执行规章。从规制机构的权力内容看，不同国家差异很大。爱尔兰规制机构享有上述全部的六项权能，而卢森堡的规制机构在费率、市场准入和争端裁决等方面仅具有咨询的功能，在许可证、传输的期限和规章的执行等方面更是没有任何权力。
　　第三，产业领域。OECD的报告认为，规制机构通常对单一产业或单一部门或网络产业中的多部门进行规制。这样做的优势在于：规制活动共享积累，如信息收集和管理；减少规制俘虏或不适当的政治影响的风险；避免因产业政策的规制不一致而导致的被规制企业的投资扭曲；利用相关其他产业的规制经验。
　　第四，独立规制。独立规制的内涵在于规制机构在非受利益相关方的干涉或影响下，基于对公益的独立和公正的判断，制定和实施产业规制政策。从规制机构设置的实践来看，独立规制包括至少两方面内容：规制者的独立性和规制机构的独立性，前者强调的是规制者独立于委任者和利益相关者，后者强调的是规制机构意志的独立性，即规制机构有能力不受干涉的独立作出利益判断，而规制机构的财产独立性是保证独立意志的前提条件。因此，独立规制需要讨论两个层面的问题，一是规制者的选任，二是规制机构的资金来源。
　　
　　(二)政府规制机构的构成。OECD(2000)在一份关于电信业规制机构的报告中归纳了电信业规制机构的类型，包括独立规制者、竞争署和部委等，这些机构共同形成了对电信产业的规制任务。在美国，批准合并是独立规制机构和竞争署共享的职权；在日本，部委承担了独立规制机构的职权；在法国，颁发许可证的权力由部委行使，而德国是由独立规制者享有。政府规制机构不同的类型享有不同的职权。下表反映了在电信业规制中，不同机构所享有的职权内容。从下表来看，独立规制机构承担了电信业规制的主要任务，只有在批准合并和许可证颁发两项职权上，非独立规制机构占据主导地位。这一方面原因是批准合并涉及到竞争秩序的维护，竞争主管部门对此更具专业性和有益经验；另一方面许可证颁发从设计到行政许可事项，往往由传统的行政部门行使，因此较为普遍地体现为部委职权。
　　
　　二、独立规制的政府机构
　　
　　现代国家都遵循立法、执法与司法权力的分配原则，并由此构建国家权力体系。国家权力体系分工诞生一系列的政府职能部门，各部门各司一职，行使对国家公共事务的管理职能。但随着社会经济的发展及公众的需求，凸显公益但不具备完全竞争或关系国家基本利益的产业需要特殊的规制政策，这些蕴含了一定价值理念和目标的规制政策在实践中是由不同的政府职能部门承担的。无论是部委还是部委机构，都附着于特定的利益团体，且由于机构决策者和财务的不独立，往往导致政府规制的目标难以实现。职能机构的非独立性导致了规制目标的破产，因此，迫切需要构建起一个独立规制的政府机构。对于独立规制机构的界定，理论界定有一定的分歧，实践形式差别也较大。
首先，独立规制机构的产生及其界定。规制机构要独立于政府部门，但同时也不能仅服务于精英利益集团而背离其他群体。因此，独立规制机构的创设和构造是向非代表多数的机构授权的典型例子。根据各国的实践，独立规制机构可分为两类：一是对市场运行进行规制的机构，二是为保护公益而进行规制的机构。对独立规制机构的内涵可从两个方面界定。首先，从理论角度来看，独立规制机构是指一个被授权为对某一产业的特定领域进行规制的自治性公共机构。规制机构具有一定的司法权或准司法权，如对违法者制定罚金条款或作为产业组织内部争端的裁决者。其次，OECD通过对采取独立规制机构模式的澳大利亚、加拿大、捷克共和国、丹麦、法国、爱尔兰、意大利、葡萄牙、英国和美国等国家的能源领域规制的研究，为我们从实证角度界定独立规制机构提供了范例：“多数的独立规制机构都表现为一个组织性实体，由具有不可撤销的任期的单数的委员构成，并且在任期内和任期后处理与受规制产业之间的活动时，都需要接受严格的行为准则，以避免利益冲突。独立规制机构仅限于在经济性规制权限，涵盖电力和天然气问题，尤其是对产业垄断性环节进行规制和设定终端用户的定价。规制机构的程序需要接受规制并且决议应该是经过咨询且对公众公开的。最后，州的规制者偏重于分销，而联邦规制者主要处理批发业务。”
　　其次，独立规制机构的特征。尽管不同国家有不同的机构发挥着类似于独立规制机构的功能，但它们中的大多数都不能被视为独立规制机构。独立规制机构应至少包括两方面：独立规制机构享有基于公法赋予的职权并承担相应的责任；独立规制机构的组织结构是独立于相关政府部门，其成员不是直接选举产生，且不接受民选官员的管理。由于不同国家有其特有之法律原则和对独立规制机构的认识，因此独立规制机构的定义在不同国家也不尽相同，如自治规制机构、准独立规制者、独立规制机构.公平规制机构等。哥本哈根大学Katja Sabder Johannsen等学者在总结既有研究的基础上，提出了独立规制机构的四项要点：独立于政府；独立于利益相关方；独立决策；组织自治。这四个要点成为界定独立规制机构的基本要点，也是独立规制机构最显著的特征。
　　再次，独立规制机构的职能及目标。佛罗里达大学公用事业研究中心阐述了独立规制机构最佳实践的标准：许可证，对成本和价格有影响的运营及质量标准进行规定；制定关于公用事业投资及其绩效标准的规定；通过制定价格和监控部门产出的方式，获取关于公用事业成本、收入和绩效等方面的数据；批准公用事业的价格，判定运营盈利量以及资产成本；制定统一的会计制度，为确定价格提供相对的成本数据；制定处理公用企业与消费者之间争端解决的程序；利用内部经营审计以提升公用事业的成本收益绩效；促进人力资源政策和程序的发展；提交有关公用事业成本和价格的报告，以强调现在和未来的绩效和效率。通常来说，独立规制机构也就是从准入、费率、质量和环境等方面对特殊产业进行干预，以实现保护消费者免受垄断企业滥用市场支配地位而带来的损害、保护投资者免受政府部门滥用行政权力而带来的损害和提升经济效率的目标。
　　
　　三、结论
　　
　　在市场经济体制下，法治政府定位于宏观调控职能，市场机制替代了政府对微观经济活动的直接干预。尽管市场和政府的分权是市场经济发展的必然要求，但在特定的公用事业领域或专业性较强的经济部门，政府仍需要基于公益和秩序目的对微观经济活动进行规范。这种调整和规范不是将宏观调控机制和行政直接干预手段直接套用，而是必须考虑产业的垄断性、专业性、公益性等特征，从而实施特殊的规制政策和建立独立的规制机构。政府规制机构从规制目标、规制权限、规制领域、独立规制者等方面采用了不同于行政机构和行使宏观调控职能的政府机构的制度理念和形态构成，其代表形式独立规制机构更是为多数市场经济国家所采纳并发挥了积极的作用。
　　转轨时期中国政府的经济职能随着市场经济体制的建立和完善而日渐明晰，行使经济职能的公权机构也根据经济发展的需要而进行调整，这种调整是理性的结果。国外在微观经济领域规制的法制体系对于完善我国将实现大部委规划机制的政府经济职能具有一定的借鉴意义，尤其是政府大部委规制机构及独立规制机构在对特定产业微观经济活动进行规制中的理念、方法、程序和规则等，值得理论研究和立法者重视。