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探讨我国授权立法的监督

作者：日期：2009-5-16 14:57:17 人气：标签：

摘要：授权立法制度作为现代立法制度的重要组成部分，在当今世界各国普遍存在。本文首先在分析授权立法利弊的基础上论述了对授权立法监督的必要性，随后作者介绍了我国对授权立法监督的现状并从监督主体、形式和范围三个方面深入剖析了我国对授权立法监督中存在的缺陷，最后针对这种情况作者从加强事前监督和事后监督两个方面对完善我国对授权立法的监督提出了具有可操作性的具体意见。

关键词：授权立法；必要性；事前监督；事后监督
　　
　　一、授权立法监督的必要性
　　
　　授权立法制度作为立法制度的重要组成部分之一，其产生具有客观必然性。对于授权立法产生的必然性，中外学者都有过精辟的论述。英国行政法学家Garner认为授权立法的产生其必然性在于：（1）现代国家的立法任务繁重以致立法机关没有时间、能力或不想就细节事项做出规定；（2）有时制定的法律事项具有技术性，立法机关不宜对这种过于技术化的事项制定法律；（3）有时需要在不可预见的情况下立法；（4）部长具有的制定授权立法的权利，使他能够允许行政机构或其他独立机构就有关的事项进行实验；（5）在战争状态或国家处于紧急状态时，需要给予行政机关特别的权利［１］。与Garner的观点基本一致，印度行政法学家CK.Thanker和我国著名外国行政法专家王名扬将授权立法产生的原因归结于以下几个方面：（1）立法机关在时间上的压力；（2）立法事项的技术性；（3）试验；（4）紧急情况；（5）现行行政管理的复杂性和法律缺乏灵活性［２］。从以上中外学者对授权立法产生必然性的论述，我们可以看出，立法机关的立法具有明显的局限性，其局限性突出表现在以下几个方面：（1）立法机关工作时间有限、工作程序繁琐；（2）立法机关本身的能力有限；（3）立法机关的立法缺乏灵活性。正是由于立法机关立法的局限性和社会生活的复杂性、多变性才从根本上导致了授权立法的应运而生。授权立法和立法机关的立法相比具有迅速、灵活、专业性技术性强的优点。正是凭借这种优势授权立法自产生以来就获得了迅猛发展并对人类社会的进步和经济的发展起到了积极的推动作用。但是我们在看到授权立法的优点的同时也必须清醒的看到授权立法具有内在的危险性。它不仅对传统的政治体制和宪政理论提出了严重挑战，而且也对广大人民的基本权利也构成了很大威胁。但是，授权立法作为人类社会发展到一定阶段的产物，其产生发展具有一定的客观必然性，我们决不能因其危险性而否认其客观必然性并将其取消。正是从这个意义上行政法学家C.K.Thakker认为“现在的问题不是需要授权立法与否，而是采取何种控制和保障手段，以使所授之权不被滥用。”因此，如果一个国家要想避免授权立法的内在危险，发挥它在国家管理中的作用就必须对授权立法加强监督以防止它走向异化。
　　
　　二、我国对授权立法的监督及其存在的问题
　　
　　一个较为完善的授权立法的监督制度应当包括三个方面的内容，即授权立法监督的主体、形式和范围［３］。从目前我国对授权立法的监督来看无论是在授权立法的监督主体、监督形式，还是监督范围方面都存在重大缺陷。其具体表现如下：
　　1.授权立法的监督主体对授权立法的监督流于形式。在西方国家，对授权立法进行监督的主体主要有立法机关和法院及专门机构，有的国家的行政机关也可以对授权立法进行监督。而在我国，根据有关法律的规定对授权立法进行监督的主体主要是授权机关和被授权机关的上级机关。与西方国家相比，我国对授权立法的监督不仅缺乏有效的司法监督，更重要的是有限的监督主体由于缺乏具体的程序保障和严格的监督责任制度，加之授权机关的立法任务繁重而时间有限及被授权机关的上级机关出于部门利益的考虑，从而使得我国对授权立法的监督形同虚设。
　　2．对授权立法的监督形式的规定缺乏明确的可操作性。在西方国家对授权立法的监督主要有五种：备案、批准、审议、诉讼和立法权的保留。而目前我国对授权立法的监督仅有备案、批准和立法权的保留三种形式。即便这有限的监督形式也存在着不同程度的瑕疵。这主要表现在：
　　(1)我国立法法第89条虽然明确规定了授权立法的备案制度和备案时间及备案机关，但是由于缺少备案的具体程序和不备案的法律后果的规定，从而导致了备案工作缺乏应有的严肃性，使得我国规范性文件的备案率较低。加之我国现在实行的是生效后备案制度，因此通过备案的形式对我国的授权立法进行监督就显得十分的苍白无力。
　　(2)批准制度是对授权立法进行监督的有力措施。虽然我国法律中也有有关批准的制度，但是，这种批准制度与多数西方国家的批准制度有重大的区别。在西方国家中，大多数国家的法律都规定由授权机关本身对被授权机关制定的法律文件行使批准权。而在我国，在全国人大及其常委会向国务院各部委的授权之中规定由国务院批准后实行的极为普遍。虽然也曾出现经国务院发布实行全国人大常委会批准这种立法程序而制定的行政法规，但其数量极其有限。更为严重的是全国人大向国务院的授权中，还没有运用批准制度来监督行政法规的制度。在我国这种普遍存在的批准制度中，全国人大及其常委会将这一监督权授予了国务院，而其本身不对各部委行使监督权，这种批准权的旁落加之部门利益的影响，使得我国通过这种批准制度对授权立法进行监督控制的效果可想而知。
　　(3)运用法律保留权来控制授权立法是各国的惯例。我国立法法第8条规定了十项立法权保留事项，但是我国立法法第9 条规定：“本法第8 条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”这一规定的言外之意，就是说如果全国人民代表大会及其常务委员会尚未对国家主权、各级人民代表大会、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权等事项做出法律规定，他就可以授权国务院根据实际需要对其中的部分事项制定行政法规。而根据国际惯例世界上没有任何一个国家授权国家最高行政机关可以对有关国家主权及法院的产生、组织和职权制定行政法规。正是由于授权立法的范围过宽加之“根据实际需要”等关键词语的模糊不清，使得我国授权立法的随意性较大。这种随意性使得我国通过法律保留来监督授权立法变的十分困难。
　　
　　三、对完善我国授权立法监督的建议
　　
　　为了保障授权立法的质量，充分发挥授权立法的积极作用，防止授权立法走向异化，解决我国授权立法监督中存在的问题，我们应完善我国的授权立法监督制度，对授权立法既实行事前监督又实行事后监督。
　　(一)事前监督
　　笔者认为，实现对授权立法的有效的事前监督最根本的在于规范授权立法的制作。目前，由于我国对授权立法的制作缺少明确而具体的规范，从而导致我国的授权立法制作无论在内容还是在形式上均存在重大瑕疵。这种授权立法制作的不规范导致我国授权立法的严重混乱，这种混乱又反过来加大了我国对授权立法的监督的难度。因此，笔者认为，要想规范授权立法的制作必须从以下三个方面着手：
　　1.确立授权立法的制定原则。笔者认为授权立法的制作除应遵循确保需要原则、限制原则、严格监督原则外还必须遵循以下几大原则：(1)及时性原则。由于授权立法具有时间性的特点，因此被授权机关必须在授权机关规定的时间内及时行使。(2)责任原则。立法责任和立法监督责任，是中国立法监督制度的一大缺陷。为了使授权机关和被授权机关合理的行使其权利，必须对起行为施以严格责任限制。2.规范授权立法的制作格式和语言。笔者认为，全国人大常委会可以根据不同的授权立法制定不同的授权立法的格式和语言，以供其他授权机关实施授权是参照使用。
　　3.规范授权立法的制作内容。笔者认为一个完整的授权立法应包括的内容以下几个方面：
　　(1)明确授权事项。授权不明确是造成授权混乱的重要原因，在授权立法的制作中必须明确授权事项，禁止空白授权。
　　(2)明确被授权机关。如果授权不明确，授权机关的授权就会成为一纸空文或者产生授权立法权限的冲突，从而导致无承担责任的主体或者出现适用困难。
　　(3)明确规定授权的形式。如果授权立法的形式不明确，就会出现多种授权立法的形式，这就会违反立法技术上的一个授权立法只能制定一种形式的授权立法的原则。
　　(4)明确规定授权立法的效力等级。在授权立法的制作过程中应明确规定授权立法的效力等级，以避免根据授权而制定的法文件在适用中出现混乱。
　　(5)明确规定授权立法的程序和行使期限。
　　(6)明确授权立法的监督机关、监督方式和相应的监督程序及监督机关的责任。
　　(二)事后监督
　　笔者认为，对授权立法的事后监督可以通过以下途经来实现：
　　1．建立专门监督委员会
　　为了从根本上解决我国授权机关对授权立法的监督控制流于形式，我们有必要建立一个专门的监督委员会，对被授权机关制定的法定文件进行有效监督。被授权机关制定的所有的需要备案批准的法定文件必须报请该监督委员会审查，审查后将其审查意见报授权机关，由其最后做出是否予以备案、批准的决定。
　　2．充分发挥法院的司法能动性
　　在西方，大多数国家都建立了司法审查制度对授权立法进行监督控制。与其它事后监督措施相比，司法机关的监督具有超脱性的特点，使得司法对被授权机关制定的法律文件的监督控制更有效。为了充分发挥法院对授权立法监督的司法能动性，我们有必要将抽象行政行为列入行政诉讼的范围。但是必须注意以下几个方面：(1)必须明确规定只有高级法院或最高人民法院才能对抽象行政行为进行审查;(2)对抽象行政行为进行必须有高级法院或最高人民法院的审判委员会进行。（3）明确限定可以对抽象行政行为提起诉讼的主体。
　　3．完善授权立法的备案制度
　　针对我国现存备案制度存在的缺陷，笔者认为应采取以下几个方面的措施对其加以完善：
　　(1)实行备案无异议制度以取代先行的生效后备案制度。备案无异议制度有利于发挥备案审查监督的作用，从而避免备案流于形式。
　　(2)明确不备案的法律后果。为了提高被授权机关的备案积极性，必须明确规定不备案的法律后果，使其为其不合法行为付出代价。
　　(3)实现备案制度与改变、撤消制度有机结合。只有这样才能避免我国的备案机关对被授权机关制定的法文件只“备”不“审”的现象再次出现。
　　另外，笔者认为，授权机关本身也应该实行内部监督。这种内部监督既包括行政机关内部上级对下级的监督，也包括被授权机关在立法过程中严于律己的行为。
　　
　　参考文献：
　　[1] 陈伯礼：《授权立法研究》，法律出版社2000年版，第68—74页
　　[2] 王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第110页
　　[3] 周旺生，《立法学》，法律出版社1998年版，第383页
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